律师代理南京某某有限公司诉中华人民共和国农业部不予登记纠纷一案

律师代理南京某某有限公司诉中华人民共和国农业部不予登记纠纷一案缩略图

律师代理南京某某有限公司诉中华人民共和国农业部不予登记纠纷一案

案例内容
【检索主题词】

行政诉讼;不予登记;农业;

【业务类别】

行政

【法院判决时间】

2016年5月20日

【法院名称】

北京市高级人民法院

【代理律师姓名】

吴华

【律师事务所名称】

北京观韬中茂律师事务所

【案情简介】

2015年3月10日, 南京XX有限公司(以下简称“XX公司”)向农业部提交了11%茚虫威可湿性粉剂临时登记申请材料,产品用于防治水稻稻纵叶螟,农业部当日即出具了农业部行政审批综合办公受理通知书,并承诺办理时限至2015年6月24日。农业部受理上述申请后,将XX公司提交的《残留试验报告》等申请材料交由相关处室进行技术审查。经审查认定,XX公司提交的《残留试验报告》设定了三个采收间隔期,分别为14天、28天、35天。涉案农药在水稻上的残留试验结果显示,在最高推荐剂量的1.5倍剂量下采收间隔期14天和28天时,2013年、2014年安徽省繁昌县平铺镇和2014年湖北省武汉市黄陂区试验样品糙米中茚虫威的残留量均超过了国家限量标准。此后,农业部对涉案农药产品作出综合审批意见,认为“采收间隔期为14天、28天时,最终残留量超过我国限量标准,暂不同意临时登记”。6月1日,农业部作出本案被诉通知书并通过中国农业信息网公开。XX公司不服上述通知,于8月4日向农业部申请行政复议,农业部于9月24日作出被诉复议决定,维持了不予登记决定。9月27日,农业部通过邮寄方式向XX公司送达了被诉复议决定。XX公司仍不服,于10月8日诉至一审法院,笔者系农业部的代理律师。

【代理意见】

一、一审代理意见

关于被告认定茚虫威在水稻上的安全间隔期应为30天的理由:行政许可是行政机关根据原告提交的证据,适用相关的法律和标准,进行评审和判断。

(一)法律依据

《农药登记残留试验单位认证管理办法》第十二条;《农药残留试验准则》5.3 采收间隔期

(二)合理性考量

安全间隔期即为在最后一次施药后,按照这个时间间隔采由的家产品中农药残留不超过国家强制性标准。安全间隔期越长,说明农药可能造成农产品质量安全的风险超大。

从农业生产实际考量:稻纵卷叶螟发生时期主要在分蘖期、孕穗期和抽穗期,尤其是孕穗期和抽穗期,对产量影响比较大,因而需要施药,到了抽穗期至收获期通常不需要再施药。

根据“水稻生长发育时期”的图表,早稻(粤桂中亚稻区)、晚稻(粤桂中亚稻区)的抽穗期至收获期一般为30天左右,安全间隔期应与这一期限相符。

如果安全间隔期为14天、28天或者30天,则在安全间隔期起始日的前一天施药,到14天、28天或者30天时农药残留是不超标的。但如果安全间隔期是35天,则在30天收获时,原告的试验数据是超标的。

从我国农民的科学水平考量:由于目前我国农民的科学水平还达不到完全按照农药标签限定的安全间隔期进行合理用药,防治水稻稻纵卷叶螟通常会按照常规的30天的安全间隔期用药,因而将安全间隔期设定为35天会带来安全风险。

《农药合理使用准则》规定的安全间隔期最长不超过30天,也说明了水稻防治螟虫的实际情况。具体讲,准则一中水稻防治螟虫的安全间隔期为14天;准则二中水稻防治螟虫的安全间隔期为15天、21天、14天、7天;准则四中水稻防治稻纵卷叶螟的安全间隔期为14天;准则五中水稻防治非螟虫的安全间隔期为30天;准则九中水稻防治稻纵卷叶螟的安全间隔期为30天。

审查的标准和思路:农业部的立场代表公共利益、企业的立场代表个体利益,当二者发生冲突时,公共利益优先。

二、二审代理意见

(一)关于上诉人认定茚虫威在水稻上的采收间隔期应为30天的理由

《农药登记残留试验单位认证管理办法》第十二条;《农药残留试验准则》(NY/T
788-2004)5.3

根据上述规定,试验单位应当按照《农药残留试验准则》(NY/T 788-2004)5.3的规定,即水稻的采收间隔期应设为7天、14天、21天或30天,没有35天等期限。

(二)关于本案涉及的安全间隔期不能为35天的理由

安全间隔期指经残留试验确证的试验农药实际使用时采收距最后一次施药的间隔天数。意即,在最后一次施药后,按照这个时间间隔采由的家产品中农药残留不超过国家强制性标准。安全间隔期越长,说明农药可能造成农产品质量安全的风险超大。

1.从农业生产实际看,安全间隔期不能超过30天

上诉人申请登记的产品是用于防治水稻稻纵卷叶螟,稻纵卷叶螟属迁飞性害虫,在我国水稻产区从南到北全年均有发生,特别是在水稻破口抽穗至灌浆期间是防治稻纵卷叶螟的关键时期。从水稻灌浆至收获,早稻一般不超过30天,中晚稻不超过40天。根据《行政许可法》第四十一条和《农药管理条例》的规定,上诉人的产品一旦获得登记,全国各稻区不分早中晚稻均可使用。因此,该产品的安全间隔期限定在30天之内符合水稻生产实际。上诉人申请将安全间隔期设定为35天,不符合农业生产实际。

2.上诉人农药残留试验报告中采收间隔期为14天、28天的残留量超过国家强制性标准,不能确定为安全间隔期

上诉人提交的《茚虫威在水稻上的残留试验报告》(被上诉人提交的证据1-5,第33页、第35页)表明,在最高推荐剂量的1.5倍剂量下(每公顷用药67.5克有效成分)、采收间隔期14天和28天时,2013年、2014年安徽省繁昌县平铺镇和2014年湖北省武汉市黄陂区试验样品糙米中茚虫威的残留量为0.1418-0.6426mg/kg,而中华人民共和国农业部与中华人民共和国国家卫生计生委联合发布的《食品安全国家标准
食品中农药最大残留限量》(GB 2763-2014)规定,茚虫威在糙米中的最大残留限量为0.lmg/kg(该标准为国家强制性标准),这意味着采收间隔期为14天、28天时用药,收获后糙米中茚虫威含量大大超过国家强制性标准,存在极大食品安全。

在安全间隔期应为30天以内的前提下,由于上诉人提交的另外两个采收间隔期14天、28天的试验残留量均超过国家强制性标准,因此,14天、28天不能确定为该农药产品的安全间隔期。

综上所述,被上诉人主管全国的农药登记和管理工作,考虑的是公共利益和人民生命健康安全,农药登记需要从全国的实际情况出发,并结合农业生产实际等因素综合评判;而上诉人代表的是个体利益,在其申请材料不符合国家强制性标准时,被上诉人应当依法不予登记,维护公共利益。

【判决结果】

一审:判决驳回XX公司的诉讼请求。

二审:驳回判决驳回XX公司的诉讼请求上诉,维持一审判决。

【裁判文书】

本院认为,本案主要的争议焦点问题为,农业部未以XX公司提交的《残留试验报告》中设置的35天的采收间隔期所取得的残留试验结果,作出农药临时登记是否合法。

农药残留是农业部进行农药临时登记评审的必要内容。而进行农药登记残留试验,应适用《农药残留试验准则》(NY/T 788-2004)规定的相应标准,该准则2.4将采收间隔期定义为,指采收距最后一次施药的间隔天数。同时,该准则中5.3对于最终残留量试验的采收间隔期的规定为:根据农作物病、虫、草害防治的实际情况,农产品采收期和推荐采收间隔期确定试验采收间隔期。对于喷药期间摘的农产品,如黄瓜、番茄、茶叶等,试验采收间隔期应相应的短些,间隔期应选1天、2天、3天、5天或7天;其他农作物,如水稻、棉花、柑橘等,间隔期可适当长些,一般设7天、14天、21天或30天。每个残留试验应设两个以上的采收间隔期,第二年相应调整。上述规定系最终残留量试验的采收间隔期的确定标准,并不含有35天这一采收间隔期。本案中,XX公司提交的《残留试验报告》中设置的35天的采收间隔期,不符合上述最终残留量试验的采收间隔期的确定标准,其报告中以35天为采收间隔期所取得的残留试验结果,亦不符合试验标准要求。因此,农业部未采用相应实验结果,未批准其所申请的涉案农药进行临时登记,并无不当。同时,根据《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》(GB2763-2014)中规定,茚虫威在糙米中最大残余限量为0.1mg/kg。而XX公司提交的《残留试验报告》中设置的14天、28天的采收间隔期所取得的实验结果,均超出了上述最大残余限量标准。故,农业部未准许涉案农药进行临时登记,亦无不当。

XX公司提出以涉案农药安全间隔期35天,及基于不同作物、不同药物的安全间隔期超过30天,而主张采收间隔期可以长于30天,其申报涉案农药应予以准许。对此,本院认为,《农药残留试验准则》(NY/T 788-2004)2.4中将安全间隔期定义为,指经残留试验确证的试验农药实际使用时采收距最后一次施药的间隔天数。其与采收间隔期并非同一概念。而在《农药残留试验准则》(NY/T 788-2004)中5最终残留量试验一节中,并不涉及安全间隔期的确定问题,仅涉及采收间隔期的选择确定。本案农业部对农药残余的评审亦针对采收间隔期的农药残留试验结果。故,XX公司所主张的安全间隔期与农业部所审查的本案所涉农药残余试验及相关试验结果是否符合试验标准并无关联性。

此外,就安全间隔期的确定而言,其系经残留试验确证得出,除依据在试验中采收间隔期所取得的农药残留数据外,还需要结合农作物的生长周期、虫害特点、农药自身特性等其他因素确定,并不是单一的采收间隔期的计算,因此,XX公司基于不同作物,不同农药的安全间隔期超出30天,而得出涉案农药采收间隔期可以大于30天的结论,并不具有科学规范性,亦不符合农药残留试验的准则要求。

另,涉案的茚虫威用于防治稻纵卷叶螟,基干水稻种植及病虫防治的实际情况,水稻破口抽穗至齐穗灌浆期间是稻纵卷叶螟的主要防治期间。而我国部分水稻品种的收获期一般为齐穗后30天左右,若以XX公司主张的35天作为涉案农药的安全间隔期,将无法确保涉案农药在水稻上使用至水稻采收后的农药残余符合国家限量标准,从而危害食品安全。故,XX公司的诉讼主张亦不能成立。

关于被诉通知书作出机关的法定职权、行政程序及被诉复议决定程序等方面合法性,本院同意一审法院的审查意见,不再赘述。

【案例评析】

本案的争议焦点为农业部作出不予登记的依据是否合法。

首先,应当明确原被告各自引用的准则与概念是否适用于本案。本案是基于不予准许农药登记而产生的纠纷,农药登记评审的重要内容之一为农药残留。本案中,被告正是基于原告农药残留超标而作出不予登记的决定。反观原告引用的《农药合理使用准则》(GB/T8321),该准则主要是为了规范和指导农药的合理使用而制定的,其并非用于农药试验环节。因此,在本案中,《农药合理使用准则》(GB/T8321)不应当被适用于确定农药试验环节的采收间隔期。同样地,根据《农药合理使用准则》(GB/T8321)对于采收间隔期和安全间隔期的定义可知,这两个概念并非等同。如二审法院所述,安全间隔期除了需要依据采收间隔期的农药残留数据,还需要结合其他的因素,如生长周期、虫害特点等。本案中,农业部所审查的采收间隔期与原告提出的安全间隔期并不相同。笔者认为二审法院对本案所涉的两个准则和两个概念的区分是十分必要的,但由于本案的专业性较强,对于此部分的说理仍需更为明确。

其次,对于《农药残留试验准则》(NY/T 788-2004)关于采收间隔期的规定。笔者认为,一方面,本案原告作为农化企业,特别是试验单位应当对农药试验采收间隔期的规定十分熟悉,其在14天和28天采收间隔期农药残余超标的情况下,以35天作为采收间隔期,此做法存在一定的侥幸心理与换用概念嫌疑,从农药安全角度而言是十分不负责任的。另一方面,就本案所涉的《农药残留试验准则》(NY/T 788-2004)而言,其关于采收间隔期的规定确实存在一定的模糊性。该准则5.3条采用的表述为“一般设定”,按照文义解释,会被理解为一般性列举,而非限制性、排他性的规定,因而本案审查的重点是农业生产的实际、农民的科学水平、水稻防治螟虫的实际情况等结合理解,这些知识对于律师而言具有一定的难度。除法律知识外,律师必须了解上述问题,并结合法律规定,才能说明农药登记的合法性,也让农药申请人明白其问题所在。

【结语和建议】

农药申请企业在前期农药试验过程中投入大量财力,而最终不能取得登记,会对其造成财产损失。为避免这种情况出现,农药试验单位应当严格按照标准进行试验,同时应结合农业生产的实际、农民的科学水平、水稻防治螟虫的实际情况,不能随意突破。在条件允许的情况下,行政机关可以将在行政许可中所掌握的裁量准予以公布,以便农药登记申请企业和试验单位更准确地把握许可的标准。

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