律师代理上饶市某贸易公司诉上饶县财政局、第三人上饶市某科技公司、第三人上饶县教育体育局行政诉讼纠纷案

律师代理上饶市某贸易公司诉上饶县财政局、第三人上饶市某科技公司、第三人上饶县教育体育局行政诉讼纠纷案缩略图

律师代理上饶市某贸易公司诉上饶县财政局、第三人上饶市某科技公司、第三人上饶县教育体育局行政诉讼纠纷案

案例内容
【检索主题词】

行政政府采购 可诉性 举报 供应商投诉产品唯一性

【业务类别】

行政诉讼

【法院判决时间】

2017年6月26日

【法院名称】

江西省上饶县人民法院

【代理律师姓名】

叶阳、郑莹

【律师事务所名称】

江西帝经律师事务所

【案情简介】

2016年12月31日,原告上饶市某贸易公司从江西省公共资源交易网上获得上饶县教育体育局对农村义务教育学生营养改善计划课间餐采购项目(下称“学生餐项目”)面向社会进行公开招标信息,上饶市某贸易公司依招标方上饶市某科技公司要求进行了投标。

2017年1月23日招标方开标,上饶市某贸易公司依法依约中标。第三人上饶县教育体育局于2017年2月7日向上饶市某贸易公司发出中标通知书。当上饶市某贸易公司按招标文件规定要求与上饶县教育体育局签订合同时,却被告知因为第三方举报导致合同不能订立。

2017年3月30日,上饶市某贸易公司从第三人上饶县教育体育局、上饶市某科技公司处得知,上饶县财政局下达了处理决定,此次学生餐项目被作为废标处理,依法重新组织采购。但上饶市某贸易公司对于该处理决定从未收到任何书面资料,仅从第三人处看到了上饶县财政局于2017年3月10日作出的饶县采购办【2017】3号《上饶县财政局关于对上饶县教育体育局农村义务教育学生营养改善计划课间采购项目(项目编号:SRZMZFCG-2016-115#)举报的问题处理决定书》(下称“《处理决定》”)。

上饶县某贸易公司认为上饶县财政局作出该行政行为违反法定程序,且认定事实不清,适用法律错误,遂委托我所律师代理其向法院提起诉讼,请求撤销饶县采购办【2017】3号《处理决定》。法院以上饶县财政局作出的处理决定,事实认定不清、违反正当程序、适用法律错误,判决撤销【2017】3号《处理决定》,上饶县财政局未上诉。

【代理意见】

根据庭审情况,我们认为本案的争议焦点有二:(一)上饶县财政局作出《处理决定》的行政行为是否具有可诉性,原告上饶市某贸易公司作为本案诉讼主体是否适格;(二)《处理决定》是否合法

一、上饶县财政局作出《处理决定》的行政行为具有可诉性,上饶市某贸易公司作为原告系本案适格的诉讼主体。

(一)从实体上说,《处理决定》将原告的招标文件做无效投标处理,导致原告的权益直接受损,根据《行政诉讼法》第二十五条之规定,原告系本案适格的行政诉讼主体。

原告作为涉案项目的投标人和中标人,与被告上饶县财政局作出废标的处理决定有着直接的利害关系,根据《行政诉讼法》第二十五条:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”之规定,原告系本次行政诉讼案件适格的诉讼主体。

(二)根据《行政诉讼法》《政府采购法》《政府采购供应商投诉处理办法》等相关规定,被告作出的名为“举报”的《处理决定》,实质上系对供应商“投诉”而作出的《处理决定》,具有可诉性。

第一,《处理决定》的末尾处载明了此段话:“如对上述处理决定不服,可依法在六十日内向上饶县人民政府或上饶市财政局申请行政复议或者六个月内向上饶县人民法院提起行政诉讼”,即该文书中已经列明了利害关系人能够寻求的权利救济途径,包括行政复议或提起行政诉讼

第二,《处理决定》名为对“举报”的处理决定,实为对“投诉”的处理决定。首先,根据被告提供的“举报受理登记表”等证据,恰恰证明被告对于处理第三方“举报”行为的程序及出具的处理结果,均是参照《政府采购法》第五十一条“供应商对政府采购活动事项有疑问的,可以向采购人提出询问,采购人应当及时作出答复,但答复的内容不得涉及商业秘密”、第五十二条“供应商对政府采购活动事项有疑问的,可以向采购人提出询问,采购人应当及时作出答复,但答复的内容不得涉及商业秘密”、第五十三条“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复,并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商,但答复的内容不得涉及商业秘密”、第五十五条“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的,可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”、第五十六条“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内,对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人”、第五十七条“政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间,可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动,但暂停时间最长不得超过三十日”之规定的供应商从质疑到投诉再到行政诉讼这一流程进行处理所谓的“举报”,被告确认“举报人”供应商身份的行为,更是符合《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第二条:“不予受理的投诉要书面告知”中关于投诉人供应商身份的审核。其次,退一万步讲,即使被告系依据《政府采购法》第七十条:“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为,有权控告和检举,有关部门、机关应当依照各自职责及时处理”之规定对举报进行处理,那么被告因举报事项对相关单位或者个人进行调查,发现确实存在违法行为的,应该依《行政处罚法》对违法人作出行政处罚决定,对于行政处罚行为,当事人仍然有权复议或者提起行政诉讼,但本案的《处理决定》显然不属于被告法定的所能实施的行政处罚行为。

二、上饶县财政局作出《处理决定》的行政行为在程序方面和实体方面均违反法律规定

(一)该行政行为在程序上违法。

第一,本案的招标文件于2016年12月31日在网上进行公布,赣州某公司(以下简称“赣州某公司”)在2017年1月9日向第三人上饶市某科技公司对招标文件提出了质疑(此次质疑未提及“鸭腿”的国标代码书写错误问题),并且第三人上饶市某科技公司在规定时间内对此作出了回复。2017年1月18日,赣州某公司对招标文件第二次提出了质疑,并且在此次质疑中才首次提出了关于“鸭腿”国标代码的问题,但是根据《政府采购法》第五十二条“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑”之规定,赣州某公司的质疑时效应从2017年1月9日起算,至其第二次提起质疑时,已经超过了法律时效。

第二,根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十六条“投标人投标时,应当按招标文件要求交纳投标保证金。投标保证金可以采用现金支票、银行汇票、银行保函等形式交纳。投标人未按招标文件要求交纳投标保证金的,招标采购单位应当拒绝接收投标人的投标文件”之规定,以及招标文件第二章第(五)条规定,本次投标保证金的交纳截至时间为2017年1月17日下午16点,赣州某公司在规定时间内按照《招标文件》交纳保证金,因此赣州某公司已经不是本次采购活动的合法供应商,根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十条:“投诉人提起投诉应当符合下列条件:(一)投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商……”、《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第二条:“财政部门经审查,有投诉人不是参加投诉项目政府采购活动的当事人、被投诉人为采购人或采购代理机构之外的当事人、所有投诉事项未经过质疑、所有投诉事项超过投诉有效期、以具有法律效力的文书送达之外方式提出的投诉等情形之一的,应当认定为无效投诉,不予受理,并及时书面告知投诉人不予受理的理由”,被告对于赣州某公司的投诉应不予受理。

第三,退一万步讲,即使赣州某公司有权向监管部门提出投诉,但其关于国标代码的投诉内容是在已过法律时效的第二次质疑中提出的,也就说,该问题并未经过合法质疑,那么根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十条:“投诉人提起投诉应当符合下列条件:……(二)提起投诉前已依法进行质疑……”,应对其投诉内容不予受理。再退一步讲,即使被告有权受理赣州某公司的投诉内容,根据《财政部关于加强政府采购供应商投诉》第二条,被告也只能对投诉人提出投诉的“鸭腿国标代码”问题进行处理,但在《处理决定》中,被告却超出法律规定的范围对投标过程中的“产品唯一性授权”问题进行了论证并作出了无效标的处理结果。

第四,原告作为本次项目的中标人,系本次投诉案件的相关当事人,然被告在处理过程中未列原告,并且未以书面形式通知原告,原告约于2017年3月20日才从本案第三人处获悉该《处理决定》,被告的上述行为明显违反了《政府采购法》第五十六条:“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内,对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人”、《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条:“财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本”之规定,由此原告丧失了《政府采购供应商投诉处理办法》第十三条:“被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内,以书面形式向财政部门作出说明,并提交相关证据、依据和其他有关材料”所赋予原告的申辩、说明的权利。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条:“财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内,对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人”,原告作为与处理结果有利害关系的政府采购当事人,至原告起诉时仍未从被告处收到关于该《处理决定》的书面形式通知。

第五,根据《处理决定》结尾载明“(此件主动公开)”的内容,以及《政府采购供应商投诉处理办法》第二十三条:“财政部门应当将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告”之规定,被告至今未按规定公开公告该《处理决定》。

(二)该行政行为认定事实不清,适用法律错误。

第一,关于“鸭腿”的适用标准问题,《招标文件》的数字代码书写错误系微瑕,不影响食品国标的成立。本案中响应招标的四家供应商投标文件中的鸭腿检测报告一致适用的是GB/T23586正确食品国标,而且在中国关于酱卤肉的食品国家标准有且只有一个,在此次招投标过程中,没有任何一家供应商对该笔误产生误解,也未影响供应商正确投标。评标委员会的专家对SRZMZFCG-2016-115#项目评标作出了说明,该笔误对评审结论没有影响,专家均按照GB/T23586正确食品国标评标,所有投标人在鸭腿项上依该国标均未扣分,未对供应商实行差别待遇和歧视待遇,未给供应商造成权益损害。

第二,评标专家按照鸭腿的国家食品标准进行独立审评,符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条:“在评标中,不得改变招标文件中规定的评标标准、方法和中标条件”的公平公正原则,符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十一条规定的“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审”的立法原则和精神,并不存在《政府采购法实施条例》七十五条:“政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审,其评审意见无效”情形。

第三,针对“授权产品唯一性”的问题,首先需要明确的是,招标文件第一章第二条第3项对经销商设定的是产品制造商出具的本项目“唯一产品授权书”,而非“唯一厂商”。其次,对原告和四川某公司提供产品的检测报告比对不难发现,两者大相径庭,双方使用的属于同一品牌但不同规格、型号和口味的产品,并不违反招标文件中产品授权唯一性原则,原告与四川某公司均响应了招标文件。其三,所有检测报告均是与厂商授权书不可或缺的组成部分,是授权书不可割裂的附件,不能将授权书与检测报告割裂,在认定事实时,被告断章取义的只使用了投标文件中的授权书,仅仅以制造商来认定产品授权唯一性,实属认定事实错误。其四,退一万步讲,即使原告与四川某公司关于蛋黄派产品属于同一品牌同一型号,那么根据《财政部办公厅关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》,该部位规章明文规定:“为了避免同一品牌同一型号产品出现多个投标人的现象,应当在招标文件中明确规定,同一品牌同一型号产品只能由一家供应商参加。如果有多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的,应当作为一个供应商计算。”也就是说,即使在招标项目中出现了同一品牌同一型号产品投标,也应当作一个供应商计算,被告擅自将原告与四川某公司的投标做无效标处理,有违部委规章的规定。

综上我们认为,上饶县财政局作出的《处理决定》的依据不足,适用法律错误,程序严重违法,应当予以撤销。

【判决结果】

法院判决撤销《处理决定》,本案诉讼费用由被告承担。被告上饶县财政局未提起上诉。

【裁判文书】

综合当事人的诉辨意见,本案的争议焦点如下:一是处理决定是否具有可诉性;二是上饶市某贸易公司的原告主体是否适格;三是处理决定是否合法。

关于处理决定是否具有可诉性的问题。本院认为,行政行为是行政主体为实现行政管理目标而行使行政权力,产生法律效果的行为。行政行为是否可诉还有以下特征:1、可诉性行政行为是对相对人的权利、义务发生实际影响的行为;2、可诉性行政行为是具有司法审查必要性的行为。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责”的规定,本案中,被告作出的处理决定,就是在法律授权范围内对第三人县教体局的采购行为履行监督管理职责的行为。该决定虽以“文件”的形式出现,但其涉及的是特定的主体,且内容不具有可复制性,故不属于抽象行政行为。另,《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围,其中该条第一款第(十二)现“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定,排除性地确定了不属于人民法院行政诉讼的受理范围,根据该规定,本案的处理决定不属于第一条第二款第(一)项至第(五)项的情形,而其中第(六)项规定:“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”上述规定将行政行为对他人权利义务是否产生实际影响作为可诉性的条件之一,且明确了不具备法定排除司法审查的行政行为,均具有可诉性。本案中,原告作为采购项目的中标人,被告作出责令重新开展采购活动的处理决定势必对其的权利义务产生实际影响。由此,被告提出处理决定不可诉的抗辩理由不成立,该处理决定属于行政诉讼受案范围

关于上饶市某贸易公司的原告主体是否适格的问题。本院认为,上饶市某贸易公司是第三人县教体局课件餐采购项目的中标人,双方就采购项目产生了民事法律关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织,有权提起诉讼”的规定,上饶市某贸易公司虽不是被告作出的处理决定的相对人,但处理决定责令重新采购的内容与其是否继续享有课间餐采购项目经营权有利害关系,故,上饶市某贸易公司是本案适格的原告。

关于处理决定是否合法的问题。本院认为,被告的答辩意见与“有权利就有救济”的法律原则相悖。《中华人民共和国政府采购法》虽对举报的处理程序没有具体规定,但该法第七十条规定中:“违法行为→检举→职责”是相对应的,最终要以“职责”为根本。明确了举报应由哪个部门受理,依照什么程序处理,应以举报的内容是涉及违反哪方面的法律法规来确定。本案中,举报内容涉及质疑不予答复的问题,财政部门就应按投诉处理程序作出决定。结合被告所提交的第15至17号证据的证明对象,及处理决定对复议及诉讼权利的告知,被告对举报的事项是按政府釆购投诉的程序处理的。合法的行够 行为,理应事实清楚、程序正当、法律适用正确。

1、处理决定程序是否合法?

根据《政府釆购供应商投诉处理办法》第十二条、第十三条的规定,财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向福 投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本;被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内,以书面形式向财政部门作出说明,并提交相关证据、依据和其他有关材料。上述规定,明确了行政相对人及利害关系人在财政部门处理政府釆购投诉行政程序中享有知情权、陈述及申辩权。赋予行政相对人及利害关系人知情权、陈述及申辩权也是正当行政程序原则的要求。本案中, 被告在行政程序中未告知原告有关举报的处理事宜,亦未保障原告必要的陈述申辩权利,显属违反法定程序。

2、处理决定事实认定是否清楚?

招标文件第三章第(三)项“食品主要技术指标及要求” 第七目“鸭腿”:……,应符合GB/T23586《国家标准》,却错误写成了 GB/T23568,被告主张该错误存在《中华人民共 和国政府采购法实施条例》第二十条第(二)项“设定的资 格、技术、商务条件与釆购项目的具体特点和实际需要不相 适应或者与合同履行无关”的情形,属于该条例第二十条“以 不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。 GB/T23586是酱卤肉制品的《国家标准》,GB/T23568是工业 机床的《国家标准》。“鸭腿”与GB/T23568《国家标准》不具有关联性,任何供应商都提供不出该标准的“鸭腿”,该食品国家标准的书写错误事实上不能构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇,而且,供应商作为业内人士,不会产生“鸭腿”与工业机床《国家标准》联系起来的误解。经原评标委员会证明,所有投标人提供鸭腿检测报告原件及电子文件中的国家标准均是GB/T23586,评标委员会也是按照正确的国家标准进行评标。所以,招标文件中“鸭腿”国家标准的书写错误,不会影响或者可能影响中标、成交结果的。

招标文件第一章第(二)“投标人的资格要求”第3项: “投标人为经销商,须提供所有产品制造商出具的本项目唯 一产品授权书原件。”本案中,原告与四川某公司针对食品蛋黄派出具的均是制造商三辉公司的授权书,但原告使用的是三辉公司巧克力口味50 g盒装,分两个充气独立包装产品;而四川某公司使用的是三辉公司香橙味、香蕉味、草莓味、蛋黄味,规格为25 g产品。双方授权的属于同一品牌不同规格和型号的产品。被告以原告与四川某公司系同一制造商授权,不具唯一性,不响应招标文件的事实认定不成立。

3、处理决定适用法律是否正确?

《中华人民共和国政府采购法》第三十六条:“在招标采购中,出现下列情形之一的,应予废标:(一)符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质影响的供应商不足三家的;(二)出现影响釆购公正的违法、违规行为的;……。废标后,釆购人应当将废标理由通知所有投标人。”及《政府釆购货物和服务招标投标管理办法》第五十七条第一款:“在招标采购中,有政府釆购法第三十六条第一款第(二)至第(四)项规定情形之一的,招标釆购单位应当废标,并将废标理由通知所有投标供应商。”上述规定,是为保护政府采购单位的合法权益,赋予招标釆购单位依法作出废标或中标无效处理的法律依据,招标采购单位为有权废标主体。而被告在处理决定中依据《中华人民共和国政府釆购法》第三十六条规定以原告与四川某公司为同一制造商授权,不响应招标文件,作出无效投标的处理,属于适用法律错误。

综上所述,被告作出的处理决定,事实认定不清、违反正当程序、适用法律错误。依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项、第(三)项规定,判决如下:

撤销被告上饶县财政局于2017年3月10日作出的饶县 财购办[2017] 3号关于对上饶县教育体育局农村义务教育学 生营养改善计划课间餐釆购项目(项目编号: SRZMZFCG-2016-115# )举报的问题处理决定。

案件受理费50元,由被告负担。

【案例评析】

在政府采购项目中,存在举报人举报的情形,财政部门是否应当按照《政府采购法》《政府采购供应商投诉处理办法》之规定处理?

本案中,上饶县财政局以《处理决定》系抽象行政行为抗辩其不具有可诉性,且主张《处理决定》是因举报而作出的内部行政行为,而法律对举报的处理程序没有特别规定,因此无需遵循处理投诉的法律程序,县财政局主要依据系《政府采购法》第七十条规定:“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为,有权控告和检举,有关部门、机关应当依照各自职责及时处理”。

但实质上,本案举报人为参加政府采购项目供应商,举报内容为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己合法权益受到损害的,再加上《处理决定》的程序基本遵循了“①供应商质疑→②供应商向财政局举报→③上饶县财政局立案→④作出《处理决定》”四个环节,环节内部的书面文件也与投诉处理办法一一对应,所以本案能够十分明确县财政是按照《政府采购法》及《政府采购供应商投诉处理办法》中关于投诉之规定对举报进行处理,废标的处理结果亦实际影响了在本次项目中参与竞标的供应商权利,因此《处理决定》具有可诉性并且县财政局应当严格按照《政府采购法》及《政府采购供应商投诉处理办法》的规定处理举报行为。

县财政局仅从书面文字去理解“举报”事件,而忽略行为的本质,有违行政立法的本意,有违“有权利就有救济”的法律原则。

【结语和建议】

由于《政府采购法》《政府采购法实施条例》等相关法律法规的规定有待完善,政府部门现行法律、法规和规章对政府采购举报、检举、控告没有明确定义,对其处理程序也没有明确规定,因此财政部门及法院在处理政府采购举报、检举、控告等案件过程中,不宜机械地适用《行政诉讼法》的规定,必须结合案件实际情况进行处理和审理。

针对这一问题,江西省财政厅目前未作出具体规定或批复,全国范围内仅有河北省财政厅在2017年3月15日作出了冀财采(2017)10号《河北省财政厅关于处理政府采购情况反映(举报)事项的批复》,批复全文如下:“廊坊市财政局:你局《关于明确如何处理供应商情况反映的请示》(廊财采〔2017〕5号)收悉。经研究,现批复如下:一、《政府采购法》第七十条规定:任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为,有权控告和检举,有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。二、财政部门调查核实,认定反映情况(举报)人为参加政府采购项目供应商,反映(举报)内容为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己合法权益受到损害的,财政部门应当按照《政府采购法》及《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部第20号令)的规定处理;认定反映情况(举报)人为非该政府采购项目供应商,反映(举报)内容为政府采购违法活动的,财政部门应当按照《政府采购法》和《河北省财政监督规定》(河北省人民政府令〔2006〕2号)的规定处理。特此批复。”在司法实践的进程中,希望能逐步统一认识。

也建议各级人民政府财政部门在处理类似问题时,能够向专业律师寻求帮助,以尽可能减少纷争。

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