律师代理湖北某房地产开发公司参与某建设项目行政处罚听证案

律师代理湖北某房地产开发公司参与某建设项目行政处罚听证案缩略图

律师代理湖北某房地产开发公司参与某建设项目行政处罚听证案

案例内容
【案情简介】

2018年3月26日,湖北鄂州市环境保护局对鄂州某房地产开发公司某建设项目进行了环评调查,发现该建设项目未报批环境影响评价文件,已擅自开工建设。鄂州市环境保护局认为开发公司的上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条:“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的,建设单位不得开工建设”的规定。拟作出罚款147万元的行政处罚。

【争议焦点】

1.开发企业通过规划、土地部门核准,并经过招拍后在已经取得土地使用权情况下,是否仍需要办理环评审批。

2.开发企业经规划部门分期建设,且每期建设不足环保部规定的环评报告表要求的面积时,环保部门能否按立项文件总面积确定开发企业的环评义务。

3.在环保部应中央落实放管服精神对环评法规定的环评目录进行调整期间,环保部门是否可依据调整前的目录,对开发企业进行处罚。

【律师代理思路】

一、该建设项目应适用《环境影响评价法》第16条规定的“环境影响登记表”分类管理,环保局将建设项目纳入“环境影响报告表”管理范围,属适用法律错误。

建设项目分期建设,且一期建设面积仅为43092.22㎡,即使按2015年版《建设项目的环境影响评价分类管理目录》的规定,建设项目的环境评价文件也不属于环境影响报告表的范围。因为《环境影响评价法》第一条规定“建设项目实施后对环境造成不良影响的,适用本法”;第二条进一步规定“环境影响评价,是指建设项目实施后,可能造成的环境影响进行分析、预测、评估,提出预防措施的方法与制度”。由此可见,制定环境影响评价文件是“建设项目实施后”、“可能造成环境影响”的法定条件,同时环境影响评价文件是以预防对环境可能造成的影响为目的,因此2015年版分类管理目录中才规定5万平方的建筑面积界点值,以便管理部门判断房地产项目对环境影响的大小程度。建设项目一期建设只有43092.22㎡,低于5万平方的界点值。同时建设项目客观上并未存在超过5万平方的行为,拟作出处罚时,建设项目根本就不可能发生5万平方以上的环境影响,不应适用环境影响报告表的管理范围。需要指出的是立项文件不是判断环境影响的直接依据而仅是参考性依据,否则房地产项目的处罚条款就不会规定“开工建设”的条件。因为开工建设才可能造成环境影响,没有建设就不可能影响环境,对于可能存在环境影响的房地产项目,继而按建筑面积是否超过5万平方来判断环境影响的大小程度,并分别作出处罚。只有这样才符合《环境影响评价法》立法精神和宗旨。

二、依据《立法法》第84条及《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规定问题的座谈会纪要》,应当适用修改后的《建设项目的环境影响评价分类管理目录》对建设项目进行环境影响评价管理。即建设项目只需按“环境影响登记表”的环境影响评价文件进行管理。

2018年3月27日,环保部就在官方网站上公开征求了修改的《建设项目的环境影响评价分类管理目录》的意见 ,将房地产开发项目不再按建筑面积5万方划分为“环境影响登记表”、“环境影响报告表”两类,改为统一适用“环境影响登记表”分类管理。环保部门在明知环保部即将对《建设项目的环境影响评价分类管理目录》修改之际,抢时间认定建设项目未按2015年版分类管理目录的要求办理环境影响报告表,并作出处罚147万元的处罚意见,有失公允,突显了部门经济利益。

三、拟作出处罚147万元的意见,除有违上述规定外,还违反《行政处罚法》第四条规定的“行政处罚与违法行为相适用”原则。

《行政处罚法》第4条规定“实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”,该原则在环保部《环境行政处罚办法》第六条进一步做了相应规定。建设项目本该按环境影响登记表的评价文件进行管理,且建设项目一期只有43092.22㎡,不可能存在5万平方以上的环境影响程度,如环保局按超过5万平方的环境影响行为来处罚,显然违反前述法律规定的原则。

四、环保部门应当主动在项目规划时提出环境影响评价建议,而不是在政府部门已核准的房地产开发建设项目后单方面追加开发企业的环评责任。

《环境影响评价法》将“规划评价”章节排列在“项目评价”之前,既符合工程建设的实施过程,同时也是体现了“规划评价”预防的重要性。因为预防远比事后监督更重要。正因如此,环保部《关于加强城市建设项目环境影响评价监督管理工作的通知》第2条第(一)规定“环保部门要主动向政府提出推进规划环评的建议,努力从决策源头防止建设项目与环境功能交叉错位”。房地产项目,是经过了政府发改委、土地、规划等多个部门审查,开发企业依法购买土地的直接目的就是用于房地产开发,如果环保部门在规划源头上不依法积极采取作为方式,而等到开发企业领取建设工程规划许可证之后再追究开发企业的环评责任,对于投入巨额资金的投资人内心难以接受。国务院在2018年《进一步优化营商环境》中强调有关部门应当“重点衡量企业家的感受,市场主体的感受”,为的就是改善政府部门事前该预防的不预防,却事后要求投资主体承担责任的不合理做法。正是在这个大的环境下,环保部才修改了《建设项目的环境影响评价分类管理目录》,并在征求意见公示中明确了修改该目录的原因之一就是“优化投资环境”。继续对建设项目进行处罚,不但不符合法律规定,还有违国务院政策规定。

【案件结果概述】

在依法听证后,湖北省鄂州市环保局作出了鄂州环撤字(2018)2号鄂州市环境保护局撤销行政处罚决定书 ,撤销环保局作出的《鄂州市环境保护局责令改正违法行为决定书》(鄂州环改【2018】29号)和《鄂州市环境保护局行政处罚事先(听证)告知书》(鄂州环罚告字【2018】35号)

【相关法律规定解读】

依据《环境影响评价法》第9条该规定的“依照本法第七条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定,报国务院批准”。因此,环保部颁发的《建设项目的环境影响评价分类管理目录》应视为该法律的组成部分。 

【案例评析】

分析立法本意、关注立法动态,方能更好的维护当事人的合法权益,避免不必要的损失。

【结语和建议】

开发企业购买开发土地使用权的就是为了开发建设,政府部门在挂牌前就应该进行规划环评,不应将项目环评作为开发企业取得土地后的义务,虽然环保部已将房地产项目的环评义务调整至“备案”,但这种备案并没有实质性意义,应予以取消。同时政府部门应加强在土地出让时对规划环评的审核意见。

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