对环境民事公益诉讼程序的理解和适用

对环境民事公益诉讼程序的理解和适用缩略图

环境民事公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织和公民,为维护环境公共利益,根据法律的规定,对已经或可能污染和破坏环境的行为,针对实施该行为的主体向法院提起并要求其承担民事责任,由法院按照民事诉讼程序依法审判的活动。随着科学技术的快速发展所导致的经济和社会的日益复杂化,环境污染问题日益严重,环境民事公益诉讼引起人们的关注。尤其是在2012年末迎来了我国民事诉讼法修改,其中第一次出现了关于环境民事公益诉讼的条款,揭开了我国环境民事公益诉讼制度的序幕,弥补了法律在保护环境公共利益的空白,为司法机关受理案件提供法律依据。对于我国环境民事公益诉讼程序的建立,我们可以通过适当扩宽原告资格、明确管辖法院、合理分配举证责任、实行行政程序前置、明确诉讼费用承担等制度的完善,以此达到适用的效果。

  科学技术的快速发展所导致的经济和社会的日益复杂化,催生着环境民事公益诉讼的发展和发达。20世纪70年代以来,伴随着西方发达国家环境民事公益诉讼的发展,对环境民事公益诉讼的研究日益增多。然而,在我国,环境民事公益诉讼仍是一项新生事物。近年来在西方国家民事诉讼理论的影响下,尤其是在司法实践中频繁出现的环境民事公益案件的推动下,我国学术界对环境民事公益诉讼制度从陌生到熟悉,从观望到思考再到一些分析论证渐进的发展过程,初步取得了一定的成果。研究我国环境民事公益诉讼制度,有利于让我们了解到什么是环境民事公益诉讼制度,它的程序是什么,我们怎样运用法律的武器来保护公共利益,有利于弥补现行法律对公共利益保护的缺失;有利于让我们紧贴时代发展,了解我国现行法律制度的更替。本文拟从以下几个方面讨论我国环境民事公益诉讼程序的适用:第一部分是基本理论概述,主要包括环境民事公益诉讼概念、特点和建立意义。第二部分是《民事诉讼法》第55条的理解。第三部分是本文的重点讨论部分,主要论述我国环境民事公益诉讼程序的适用。

  一、基本理论概述

  (一)概念

  环境公益诉讼的定义:环境公益诉讼指自然人、法人、其他组织认为法律保护的公共环境利益受到侵害时向法院提起的诉讼。按照公益诉讼的性质,可以把环境公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。其中环境民事公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织和公民,为维护环境公共利益,根据法律的规定,对已经或可能污染和破坏环境的行为,针对实施该行为的主体向法院提起并要求其承担民事责任,由法院按照民事诉讼程序依法审判的活动。

  (二)环境民事公益诉讼的特点

  1、环境民事公益诉讼的原告范围广泛   

  环境是一种公共产品,它与每个人的利益都密切相关,环境民事公益诉讼中只要有导致公共环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为,很多主体都可以提起诉讼,例如国家、有关机关、社会团体。其原告的范围是多元的。

  2、环境民事公益诉讼目的具有特殊性

  环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。具体来说,是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益,追求社会公正、公平,保障社会可持续发展。

  3、环境民事公益诉讼具有显著的预防性同时兼具补救功能

  环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害,即可提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害,把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中,这种预防功能尤为明显且显得更为重要,因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状,所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除,从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。

  4、环境民事公益诉讼裁判效力范围的扩张性

  其裁判效力不仅直接拘束本案的当事人,而且对未参加诉讼的一般民众也产生拘束力和引导力,通过环境民事公益诉讼能够起到形成或促进环境保护公共政策的作用。

  (三)环境民事公益诉讼建立的意义

  1、环境民事公益诉讼是对环境公共权益予以救济的一种新型诉讼

  环境民事公益诉讼是实现环境权、环境公众参与保障公共环境利益的主要诉讼方式,是对环境公共权益予以司法救济的一种新型诉讼。其主要优点和作用有:第一,可以经济有效地保护环境公益和公民环境权;第二,可以有效地解决政府公权、个人私权和企业私权对环境公益和公民环境权的无能为力和侵犯;第三,可以最大限度地调动各种社会力量维护环境公益和公民权,弥补政府在维护环境公益和公民环境权方面的不足;第四,不仅直接维护原告的公益权,也直接维护不特定多数人的公益权,是一种双赢甚至多赢的司法补救方式;第五,有利于维护正义、公平、和谐、安全等社会价值,有利于促进社会的进步变革和可持续发展。

  2、建立环境民事公益诉讼制度是我国保护公共环境利益的需要

  首先,随着我国经济的快速发展,环境污染与破坏现象日益突出,不仅导致公众人身与财产的巨大损失,也给生态环境本身造成长期的损害,保护环境势在必行。其次,环境保护涉及众多利益,其利益冲突具有复杂性,在众多利益冲突时,法律不可能完全做到兼而顾之,此时,公益诉讼便成为其中一种弥补缺陷的手段。最后,环境问题具有综合性、广泛性、差异性、不确定性等特点,虽然环保行政部门采取各种措施保护生态环境,但国家环境保护机关和公务员的力量是有限的,单纯行政手段难以有效保护环境公益亦无法触及社会的每一个角落。而环境民事公益诉讼,无疑是对国家环境执法机关管理有效的补充。

  3、建立环境民事公益诉讼制度是实施环境法关于环境公益救济责任规定的需要

  我国环境法已经有关于环境公益救济责任的规定,例如《环境保护法》第6条规定:一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。第41条规定:造成环境污染危害的,有责任排除危害等法条。但是,由于缺乏请求环境公益救济之诉讼制度的规定,使这些条文得不到有效执行,基本成为空文。只有建立环境民事公益诉讼制度,才能使我国环境法关于环境公益救济责任的规定得到落实。

  4、建立环境民事公益诉讼制度是我国环境司法实践的需要

  首先,《民事诉讼法修正案》第一次出现了有关环境民事公益诉讼的法条。其次,在国家立法滞后的情况下, 我国贵阳、无锡等地通过地方人大立法或者司法行政机关办理环境公益诉讼案件规定明确规定了环境民事公益诉讼,为法院受理环境民事公益诉讼案件,提供了强有力的法律支撑。最后,我国已具备为环境民事公益诉讼审理现实基础。一方面,公众的环保意识提高促使大量有关环境民事公益诉讼的提起,民间环保组织的大量出现为我国建立环境民事公益诉讼制度提供了群众基础;另一方面,我国有关国家机关在司法实践中积极探索,为环境民事公益诉讼制度积累了有益经验。因此,在我国建立环境公益诉讼制度是我国环境司法实践的需要。

  二、对《民事诉讼法》第55条的理解

  (一)立法背景

  1、随着环境污染问题日益突出,社会各界呼吁建立环境民事公益诉讼制度 

  在我国环境界,尤其是环境法学界,在环境法的框架下建立环境公益诉讼制度的呼吁已有多年。我们在多年前就指出并建议,环境民事公益诉讼制度是诉讼制度的重要组成部分,难以在环境法中规定,比较现实可行的途径,就是通过修改民事诉讼法加以解决。2010年,全国人大常委会决定启动民事诉讼法的再次修改。我们及时抓住这个机会,在最高人民法院受托起草的《民事诉讼法修改建议草案》中,写进了建立公益诉讼制度的建议。

  2、部分实体法对原告资格作出扩张性规定,但程序法规定存在缺失

  如《环境保护法》第6条规定:一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但现行《民事诉讼法》第108 条对原告主体资格限定为与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织,导致人民法院受理公益诉讼存在法律障碍。

  3、司法实践的发展——一些环境民事公益诉讼的出现和环保法庭的建立

  近年来,一些国家机关、社会组织及公民以维护社会公共利益为目的,不断向人民法院提起民事诉讼,为立法正式建立该制度积累了较为丰富的实践经验。2007年以来,由于环境污染问题凸显,在当地党委和政府的支持下,部分法院尝试受理了一些环境民事公益诉讼案件,贵州贵阳、江苏无锡、云南昆明等地的中院和基层法院相继成立了环保法庭,作为专门审理环境民事公益诉讼案件的审判庭,受理检察机关和行政机关作为原告提起的环境公益诉讼,但多数法院以法律没有明确规定为由不受理此类案件,引起了社会公众对法院的不满,要求公益诉讼立法呼声越来越高。

  (二)立法内容

  在2012年8月31日,十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定,其在第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国民事诉讼法中第一次出现了关于环境民事公益诉讼的条款,揭开了我国环境民事公益诉讼制度的序幕。

  (三)立法意义

  1、弥补了法律在保护环境公共利益的空白

  即在出现了污染环境这种损害社会公共利益的行为时,某些机关、组织将有权以维护公益的名义提起诉讼,使污染者为其破坏行为付出代价接受法律的制裁。《民事诉讼法修正案》第九条首次在国家立法层面对环境公益诉讼作出规定,具有深远的意义。

  2、为司法机关受理案件提供法律依据

  此前,在我国法律体系中从未有过“以诉讼实现环境公益救济”的规定,正如前文所述,部分实体法对原告资格作出扩张性规定,但程序法规定存在缺失。“无救济即无权利”,如果某种权利不能得到法律救济作为保障,就不能算是真正的权利。《民事诉讼法修正案》第九条正是通过赋予法定机关和有关组织起诉权来实现对公共环境的保护,这就为司法机关提供了充分有效的受案依据。

  3、扩大了原告范围,尽可能地消除破坏环境的违法行为,从而更好实现对环境的保护

  以前在我国,一旦出现环境污染问题,那些直接受害者往往会因为经济困难、程序复杂等原因而无法提起诉讼,长此以往,违法行为并不能得到法律的惩治,对环境的破坏程度只会愈来愈严重。《民事诉讼法修正案》第九条能够弥补这一不足,规定法律规定的机关和有关组织有权代表社会公益而对环境破坏者提起诉讼,让环境污染者最终难逃法律的制裁。

  4、切实保障公众环境权的实现,彰显以人为本的精神,体现了我国社会主义民主与法制的进步

  (四)需完善之处

  1、对原告主体资格的规定有缺陷

  一是原告范围过窄,不全面。条文只规定了法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的资格,而将公民个人排除在外,这是不可取的。二是限定条件过于模糊,容易引人误解和混淆。不仅“法律规定的机关”有待进一步明确,而且“有关组织”的概念也难以界定,可能会造成诉讼主体竞合,并使法院在审查起诉资格时陷入难以判断的困境。因此,这样的规定不仅在实践中操作起来会比较困难,而且在一定程度上模糊了原告资格的范围,不利于充分的环境保护。

  2、对“社会公共利益”的界定不清晰、不到位

  条文中描述为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”,采用“列举+概括”的方式,使得环境民事公益诉讼的受案范围仍有一定的不确定性。按字面意思来说,其受案范围应该是除了污染环境这种行为以外,还包括了其它“损害社会公共利益的行为”。但是这条规定并没有提到社会公共利益如何界定的内容,这就给司法实践中受理环境民事公益诉讼案件造成了一定困扰。

  3、该条规定本身的可操作性不强

  到目前为止,关于环境民事公益诉讼的规定仅此一条,却不见其它配套的具体实施细则,这给司法实践带来了不少难题。国内大多数学者都不赞同另起炉灶制定专门的环境公益诉讼法,而是在现有的诉讼制度框架内进行改良。但是我们不难看出,出于环境公益诉讼的特殊性,我们需要对其具体实施作出一些特别的补充规定。

  4、条文缺乏必要的限制性条件

  由于环境民事公益诉讼的提起或受理缺乏一定的限制性规定,有可能会助长滥诉之风,这样不仅造成了司法资源的浪费,也直接侵害了被告的合法权益,破坏了原有的社会公正秩序。因此,为防止滥诉问题的出现,应当考虑在起诉和立案时设定一定的条件予以规制。

  三、我国环境民事公益诉讼程序的适用与完善

  (一)适当拓宽原告资格

  根据民事诉讼法最新规定,有权向法院提起环境民事公益诉讼制度的主体被限定为法律规定的机关和有关组织。由于该法条未列举明确,未来立法还待完善。我认为,应承认以下四类主体的环境民事公益诉讼原告资格:

  1、检察机关

  检察机关是我国的法律监督机关,具有代表国家提起刑事公诉的权力和对民事及行政诉讼活动的监督权。检察机关既有人力和财力的优势,也有较强的诉讼对抗能力,由其提起或参与民事公益诉讼将更能完成立法赋予的公众利益的保护神的角色。

  2、特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关

  特定环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份,直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼,由于其并不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者,由其代为行使诉权而提起的环境诉讼只能是环境民事公益诉讼。

  3、特定社会团体(社会公益组织)

  社会公益组织具有积极性,在专业知识、资金力量等诉讼各方面弥补个人力量的不足,诉讼效果可以造成较大社会影响。但为避免滥诉及公益组织谋求私利,应当对其加以一定限制,规定其原告资格必须依据法律的规定取得。

  4、有关公民、法人或其他组织

  正如前文所述,民诉法55条未将公民个人纳入原告范围是不可取的。我国环境保护法、水污染防治法等都明确规定公民对于污染和破坏环境的单位和个人有检举和控告的权利。事实上,公民作为自然人,其在民法上的地位和法人是平等的。所以,对于侵害环境公益的行为,公民理应有提起诉讼的权利,也理应有维护公共利益的责任。因而,为保证民事主体之间的诉权平等,应该赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。

  当然,为了避免公民滥用诉权造成司法资源的浪费以及对无辜被告的侵害,可以选择将公民、法人或其他组织作为环境民事公益诉讼的补充主体。只有在检察机关、有关的环境行政机关、公益性组织没有提起民事公益诉讼时,公民、法人或其他组织才能直接向人民法院起诉。

  (二)明确管辖法院

  对于环境民事公益诉讼管辖范围来说,涉及到级别管辖和地域管辖两个方面的问题:

  在级别管辖上,根据我国《民事诉讼法》19条和《行政诉讼法》14条之规定,具有较大影响的、较为复杂的案件应当是由中级以上人民法院或专门法院管辖,而就环境民事公益诉讼的特点来看,一是涉及的利益范围较广、波及的区域也较大,在本辖区、本省市乃至全国都有可能产生较大影响;二是此类诉讼涉及到的专业性或者技术性问题较强,因此由中级以上或专门法院管辖才是比较合理的。

  在地域管辖上,相应参照我国民事诉讼法和行政诉讼法之规定,只要与案件存在某种地域上、行为上或者主体上联系的人民法院均有权管辖。笔者认为,为了鼓励环境公益诉讼、便于形成公益诉讼合力和提高公众环保意识,可以突破与案件有直接利害关系所在地的人民法院管辖的规定。

  (三)举证责任应区别诉讼主体而定  

  在民事诉讼中,作为提出诉讼主张的民事诉讼主体,应当为自己的主张提供证据证明,即“谁主张,谁举证”,但在环境公益诉讼中,举证责任应根据环境法和民事程序法中有关举证责任的原则及公益诉讼的特殊性,区别诉讼主体而定。因为公众或环保组织作为原告提起环境公益诉讼的主要起因就是环境公害,而由于公众一方科技文化水平等因素的限制,对大气、水质污染缺乏相应的监测工具和手段,他们很难获得确凿的证据,若还按传统的举证规则,则众多的公害受害者就难以得到真正的司法保护。

  笔者认为:(1)在以公民、法人、其他组织为原告的环境民事公益诉讼中,应当实行部分的举证责任倒置,原告方应当对自己能够证明的如自己受到的损害进行证明,而对侵权人在环境侵权的主管过错、行为违法性、因果关系等则应由被告承担。(2)在检察机关、特定的行政机关和社会团体为原告的环境民事公益诉讼中,因其具有较为完善的取证手段与方法,则采取一般原则即可。实行部分举证责任倒置可以使公众的举证责任得到缓和,从而更有利于环境公益诉讼的顺利进行。

  (四)实行行政程序前置审查制度

  为了符合诉讼经济的原则和防止滥诉原告须在起诉前的一段时间内通知相关行政机关或污染破坏环境的行为人,只有当时限届满、行政机关或污染破坏环境的行为人仍未采取任何救济措施时,原告才能向法院提起环境公益诉讼。

  (五)明确诉讼费用的承担

  由于诉讼费用比较昂贵且受益人是不特定的多数人甚至可能是整个社会。所以,为鼓励一般公民提起环境民事公益诉讼的积极性,应当在诉讼费用的负担上采用有利于原告的原则。即当原告胜诉时,诉讼费用全部由被告承担;而当原告败诉时,则由法院视情况对诉讼费用予以适当减免。另外,还可考虑将被告所缴纳的赔偿金用来建立和维护相关的环保公益基金,对原告给予一定的支持与奖励,以起到更好的示范作用。

  结语

  在我国,包括环境民事公益诉讼制度在内的公益诉讼制度刚刚起步,其发展需要、意识的萌生与制度的创建和磨合,我们必须理性看待环境民事公益诉讼制度。民事公益诉讼制度不是存在于民事诉讼中的一个孤立的制度,它的有效运行必须具备一定的前提条件和其他相关制度的配合,中国的公益诉讼制度的发展任重而道远,我们期待着公益诉讼制度特别是环境民事公益诉讼制度在我国的成长、成熟和发达且希望中国的文明和昌盛。

  (作者单位:陕西省镇巴县人民法院)

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