浅谈行政合同与民事合同的区别

浅谈行政合同与民事合同的区别缩略图

行政合同是现代行政管理中的重要方式,是行政行为和契约关系的结合。从本质上讲行政合同与调整民事财产合同具有共同的属性,需要双方当事人的合意。行政主体以实现行政管理目标为目的,与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议,它是行政权力关系和契约关系的结合,是一种非常灵活的行政管理方法。

  现代行政管理中需要行政合同,社会实践中存在大量的行政合同,行政合同已成为行政主体实现其管理目标不可缺少的必要手段,遗憾的是,目前,我们没有一部统一的行政合同法,这就给我们从事行政审判工作的法官带来了极大的不方便,1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国合同法》这部以调整民事财产合同为主的法律的颁布与实施对于我们学习行政合同,区分行政合同与民事合同具有一定的意义。我们在审理行政合同纠纷时,可以把合同法作为一个参考。

  如何区分与掌握行政合同及民商合同的纠纷,这是我们审判实践中常遇到的课题,例如,1999年9月10日,滴道河乡政府与曲某签订的荒山承包协议,双方在合同中约定:(1)曲某承包位于某地的荒山一座,承包期为20年,曲某应在所承包的荒山上植树造林,也可以种植有经济价值的果树;(2)曲某应保持荒山的生态环境不被破坏,荒山的林木面积应逐年增长,不能减少;(3)如曲某违反合同的约定,乡政府有权收回荒山并对曲某进行经济处罚。2003年,乡政府对曲某承包的荒山进行检查时,乡政府发现曲某所承包的荒山林木面积有所减少,曲某将荒山土的部分土地改为耕地,种植了其它农作物。乡政府认为曲某已违反荒山承包协议约定的条款,对曲某所承包的荒山应依法收回,于是乡政府在2003年8月作出收回曲某承包荒山的决定,荒山种植的农作物归曲某所有,并对曲某处以罚款3000元。曲某对乡政府作出的决定不服,双方就此产生纠纷,本案的问题是,曲某与乡政府签订的荒山承包协议属于行政合同还是属于一般的民商合同,该承包协议在行政诉讼中是否具有可诉性,对此争议存在两种意见,第一种意见认为:对于曲某与乡政府产生的纠纷,属于一般合同纠纷,应通过民事、经济法律途径解决;另一种意见认为:乡政府作为行政主体与曲某签订的协议,属于行政合同的范畴,应具有行政诉讼的可诉性。

  本案中,乡政府与曲某签订的这份荒山承包协议属于行政合同。与民事合同相比,行政合同具有如下法律特征:第一,行政合同的当事人必有一方是行政主体,享有行政权力;第二,行政主体签订行政合同的目的是为了实现行政管理职能,维护公共利益,而不是为了自身的利益;第三,行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权;第四,行政合同双方当事人因为履行合同发生的争议,受行政法调整,通过行政救济的方式予以解决。本案中,与曲某签订荒山承包协议的对方当事人是乡政府,乡政府是行政主体,该承包协议符合行政合同的形式特征。因此,曲某与乡政府签订的这份荒山承包协议属行政合同,应通过行政救济的方式予以解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼,根据新的司法解释,行政合同属于行政主体作出的行政行为,行政合同属于行政诉讼的受案范围,相对人因履行行政合同引发的争议可以向人民法院提起行政诉讼。

  行政主体签订行政合同的目的是为了实现行政管理职能,维护公共利益。因此,行政主体在行政合同的履行中所享有的权利与一般的民事合同主体在合同中所享有的权利不同。行政主体在行政合同的履行中除了享有合同法规定的一般权利和合同中约定的权利外,还享有一般民事合同主体所不享有的行政优益权,具体表现在对合同履行的监督权、指挥权、单方变更和解除权。当然,行政主体在行使这些行政优益权时,必须符合依法行政的原则。具体而言,行政主体行使单方变更或解除权时必须符合以下条件:一是在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的调整致使行政合同的履行不必要或不可能,或需要变更的客观情况;二是行政机关单方变更和解除合同对相对人造成损失的,应予以补偿。而一般民事、经济合同的变更、解除必须经双方当事人协商一致后方能实施,否则,单方变更、解除或违反合同的约定不履行合同等给另一方当事人造成的经济损失应依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定,当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。就上述而言,概括为行政合同的特殊性与民事合同的区别所在。笔者的粗浅见解,有待于同仁予以指正。

  (作者单位:黑龙江省鸡西市滴道区人民法院)

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