法院对行政行为的审查不应忽略其特定时空性

法院对行政行为的审查不应忽略其特定时空性缩略图

[案情]

  上诉人(原审原告):许某。

  被上诉人(原审被告):山东省菏泽市人民政府。

  原审第三人:赵某。

  原告许某与第三人赵某均系成武县大田集镇东许行政村东许庄村村民。成武县人民政府于2009年向赵某颁发了成集用(2009)字第11007号集体土地使用证。2010年成武县人民政府将上述土地西邻的土地为许某名颁发了成集用(2010)字第2778号集体土地使用证,该证显示东邻空宅。之后,许某与赵某因相邻权发生纠纷。赵某认为成武县人民政府给西邻颁发集体土地使用证侵犯了其合法权益,向菏泽市人民政府申请行政复议,请求撤销成武县人民政府为其西邻许某颁发的集体土地使用证。经复议,山东省菏泽市人民政府决定撤销成武县人民政府为许某颁发成集用(2010)字第2778号集体土地使用证的具体行政行为。原告许某不服该复议决定,提起行政诉讼,诉称涉案宅基地已被原告实际使用13年,东邻空闲地,第三人赵某取得空宅处的集体土地证是违法取得,不存在第三人赵某在地籍调查表上签字盖章的必要。菏泽经济开发区人民法院对此土地行政复议案件的审理过程中,许某针对成武县人民政府向赵某颁发的成集用(2009)字第11007号集体土地使用证的土地行政登记行为向山东省成武县人民法院提起行政诉讼。该案经成武县人民法院和菏泽市中级人民法院两审终审,判决撤销成武县人民政府为赵某颁发的成集用(2009)字第11007号集体土地使用证。

  [审理]

  山东省菏泽经济开发区人民法院审理认为,被告作出行政复议决定时赵某持有的成集用(2009)字第11007号集体土地使用证尚未被法院撤销,被告经审查认定赵某系许某的东邻,赵某应当作为指界人在许某的地籍调查表上签字盖章等案件事实,并无不当。被告菏泽市人民政府据此作出撤销成武县人民政府为许某颁发的成集用(2010)字第2778号集体土地使用证的具体行政行为,并责令成武县人民政府于60日内重新作出具体行政行为的复议决定,事实清楚,程序合法,适用法律正确。故判驳回原告许某的诉讼请求。

  一审宣判后,许某向菏泽市中级人民法院提起上诉。

  山东省菏泽市中级人民法院二审认为,审查具体行政行为的合法性,应根据具体行政行为作出或生效时的情形适用当时的法律去判断。本案中,上诉人许某取得成集用(2010)字第2778号集体土地使用证前,原审第三人赵某已经取得了成集用(2009)字第11007号集体土地使用证,虽然原审第三人所持土地证被人民法院两审终审撤销(终审案号为[2011]菏行终字第93号),但是在该案审理过程中,成武县人民政府始终主张成集用(2009)字第11007号集体土地使用证的效力,所以,在成武县人民政府颁发成集用(2010)第2778号集体土地使用证时,也应当受(2009)字第11007号集体土地使用证效力的羁束。而本案证据显示,成武县人民政府在颁发成集用(2010)第2778号集体土地使用证的地籍调查过程中,并未由该地块东邻的(2009)字第11007号集体土地使用证先行确定的使用人赵某或其委托人作为指界人在地籍调查表上签字盖章,违反了《土地登记办法》第九条第一款及《城镇地籍调查规程》3.2.6.2及3.2.6.3条款的规定,被上诉人复议撤销成集用(2010)第2778号集体土地使用证认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。综上,原判驳回上诉人诉讼请求并无不当。故判决驳回上诉,维持原判。

  [分歧]

  本案的关键问题在于,人民法院对行政机关作出的具体行政行为进行合法性审查时,应当以该具体行政行为作出或生效的时间为时点,并以该时点存在的事实和施行的法律去审查行政机关作出被诉行政行为的合法性,而不能以行政行为作出后发生变化的事实和进行修改的法律去衡量在过去特定时空阶段作出的行政行为的合法性。本案中,复议机关因原告土地进行地籍调查时未通知其东邻到场指界并签字盖章为由,撤销了原告所持有的集体土地使用证,而在原告对行政复议决定提起行政诉讼的过程中,原告东邻所持集体土地使用证被撤销。这一撤销是否足以动摇被诉复议决定的合法性?

  对该问题存在两种不同意见:一是原告东邻土地证既已被撤销,则应当撤销被诉土地行政复议,责令复议机关重新作出复议决定;二是原告东邻土地证被撤销是在成武县人民政府为原告颁发土地使用证以及菏泽市人民政府作出行政复议决定之后的事情,不能用以否定菏泽市人民政府行政复议决定的合法性,原告诉求不能成立,应当判决驳回原告诉讼请求。

  [评析]

  对于前述两种意见,一、二审判决均采用了第二种意见。取舍的理由:

  1、具体行政行为的合法性具有时空性。每一个具体行政行为都存在于一个特定时空阶段,行政机关作出该行政行为时显然应依据当时的客观情形、适用当时有效的法律和规定的行政程序而作出。评价一个具体行政行为的合法性,不应该脱离它的时空背景,不能以现在的法律去评价过去的行为,同样也不能以当年应加以考虑的情形发生变化则否定当时作出行政行为的合法性。本案审查的对象是行政复议决定的合法性,行政复议定位是行政内部的审查纠错机制,具有准司法的性质。菏泽市人民政府在行使复议职责时审查的对象是成武县人民政府为原告颁发土地使用证的土地登记行为,而非成武县人民政府为原告东邻所进行的土地登记行为,整个复议过程中和作出复议决定的这一特定时点,原告东邻所持土地使用证并未被撤销,具有公定力和确定力,菏泽市人民政府作出撤销原告所持集体土地使用证并并责令成武县人民政府限期重作并无不妥。

  2、被撤销的行政行为的效力不能简单理解为自始无效。行政行为的撤销不同于行政行为的无效,无效的行政行为自始至终无效,但可撤销的行政行为只有在被撤销后才失去效力,虽然有时这种失效可以追溯到行政行为作出之日。本案中,成武县人民政府为原告东邻颁发集体土地使用证的时间早于原告,并且即使在原告其后对其东邻土地证提起的行政诉讼中,成武县人民政府也明确作出东邻土地证是其依法颁发合法有效的答辩, 第三人的集体土地在被撤销前,相对人应受该行为的约束,并且该行政行为对作出其的行政主体也具有拘束力,成武县人民政府在为原告登记发证时,未在地籍调查环节通知东邻到场指界确认,违反法律规定。

  3、驳回诉讼请求判决在本案中是恰当的裁判方式。本案中,菏泽市人民政府作出复议决定时,撤销原告的集体土地使用证的结论符合法律规定,但考虑到在诉讼过程中,第三人的集体土地使用证亦被撤销,采取行政诉讼法中规定的维持判决有所不妥。而一审采取了驳回诉讼请求的裁判方式,兼顾了对具体行政行为的合法性审查和原告的诉讼请求能否成立的关系,符合本案情形,也得到了二审的维持。

  (作者单位:山东省菏泽市中级人民法院)

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