浅析行政审批制度

浅析行政审批制度缩略图

行政审批是政府实施行政管理的一个重要手段,但随着改革的深化和市场经济的不断发展,现行审批制度的弊端日益明显。本文认为社会主义市场经济条件下行政审批项目的合理性,是建立在政府非完全理性和社会非完全整合的前提基础上,因此我国行政审批项目的合理性在于审批项目的适度化与规范化,以实现人民权利对政府权力的制约。本文在此对行政审批的合理性和现行审批制度的弊端做以浅析。

  一、行政审批项目合理性分析

  行政审批是指行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力与行为能力的行为。行政审批权的设定和实施必须依据法律、法规、规章和根据国务院决定、命令制定的国务院部门文件,并不得与其相抵触。

  行政审批项目的合理化,是指行政审批项目的适度化和规范化。它包含两层含义:第一,行政审批项目的数量控制在最低限度,充分发挥市场机制的作用,减少政府的行政干预;第二,行政审批行为受到严格的法律法规的规范,防止政府滥用行政审批权力。

  判断行政审批项目是否合理,需要设立一定的前提条件。在不同的前提下,行政审批项目合理性分析就会得出不同的结论。在传统计划经济体制下,政府之所以全面干预经济和社会生活,实质上是从建立一个理想主义的社会前提出发的。政府作为一个权威中心,同时也是一个信息中心,它能够基于其对现有资源和需求的全面透彻性了解,编制一个统一经济生活的指令性计划,然后根据这一计划对企业、公民的个别性经济活动进行审批,从而确保资源的具体配置吻合预定的指令性计划,这样一来,资源总是恰到好处地向最需要的地方流动,需求也总恰如其分地得到满足,总供给与总需求保持平衡,产业结构也保持在一个合理状态。在长期实行计划经济的我国,控制经营风险、防止商业欺诈、避免恶性竞争的责任完全赋予了政府,而政府用以履行这一巨大责任的制度凭借就是行政审批制度。在市场经济条件下,行政审批项目的合理性,与计划经济不同,是建立在政府非完全理性和社会非完全整合的前提基础上。

  1、行政审批项目的适度性

  从政府非完全理性的前提出发,就是要收缩政府设立行政审批项目的范围,限制政府行政审批行为,一切可以由市场机制自动调节的领域就不需要设立行政审批项目。从社会非完全整合的前提出发,就是要给社会自发组织和自发调节的空间,让社会中介组织、社区服务组织、社会志愿者组织等充分发挥作用,让社会习俗、传统道德、行业自律规则等规范社会组织和个人的行为。同时,要看到市场机制本身也有自动净化功能。一切有远见的企业家和管理者,从对企业的前途命运负责的角度,也会讲究诚信。在公平竞争的市场上,只有那些注重产品和企业形象的企业才会成为最后的赢家。这都比政府行政审批制度更有利于规范社会行为。

  从上可知,行政审批项目的适度性,是指政府只能设立最低必要限度的行政审批项目,一切超出最低必要数量和超出最小范围的行政审批项目都是应当废除的。

  2、行政审批项目的规范性

  行政审批项目的规范性,是指政府设立审批项目要符合法定的程序、政府行政审批行为要符合依法行政的准则,也就是严格规范政府行政审批活动。具体而言:

  第一,规范行政审批项目设立程序。在审批制度中,由于各种审批行为对象、条件等各有不同,在实体法上加以统一规范非常困难,而从程序上进行规范相对更为合理、有效,也容易实现。审批制度中的程序,既可以控制行政权力的运作,保障行政审批的效率,又能够维护相对人的权利和人格尊严。过去,政府设立行政审批项目的随意性很大,一些政府部门从部门利益出发,自己设立行政审批项目,自己执行行政规章,自己收取行政审批的有关费用,导致行政审批项目越来越多、范围越来越大。解决这个问题的关键是规范行政许可审批设立程序。一般而言,行政审批项目的设立要经过政府法制审查部门的初步审查通过,交人大常委会立法审查批准,行政审批项目的设立与实施必须严格分开。应该由与行政许可审批没有利益关系的机构和人员决定行政审批项目是否需要设立,然后交给政府主管部门执行。只有切断政府部门利益与行政审批项目的纽带,才能真正做到行政审批项目的公正性。此外,行政审批项目的设立必须有公开的程序,防止暗箱操作。行政审批项目的设立要经过社会公众的听证和专家的咨询,要征求行政审批当事人的意见。

  第二,规范行政审批行为。依法行政是规范行政审批行为的准则。过去,政府行政审批行为很不规范,政府部门随意扩大行政审批的自由裁量权,部门之间甚至同一部门的不同官员之间,对行政审批标准的掌握有很大的区别。还有的部门任意使行政审批项目办理程序复杂化,给社会和公众增添了许多麻烦,迫使当事人不得不用极大的精力来处理与政府部门的关系。这就给以行政审批权“设租”和“寻租”活动开了方便之门。按照依法行政的要求规范行政审批行为,就应该确立一些基本原则:政府部门在履行行政审批职责时,凡是法律法规没有赋予的权力不能行使,凡是法律法规没有禁止的不能限制;行政审批项目的设立不能与法律法规相冲突,不能脱离法律法规的精神,任意扩大行政审批项目的自由裁量权。

  严格规范政府行政审批活动,实质上就是要正确处理政府与人民的关系。人民把行政权力(包括行政审批权和其他行政权力)委托给政府,同时也有必要严格规范政府行使权力的行为。如果脱离了人民的监督,公共权力就会变成部门权力甚至变成个人权力。严格规范政府行政审批活动,是人民监督政府的一个重要方面。具体地说,就是要加强人民代表大会及其常委会对政府的监督以及社会舆论监督。这就要求政府行政审批活动必须公开,从行政审批项目的设立、行政审批标准到具体行政审批行为都必须公开,并且要定期接受人大常委会的检查和评估。

  二、我国现行行政审批制度的弊端

  1、审批制度缺乏科学的指导思想

  传统行政审批制度的理论基础是“政府管制论”,其中心思想是维护行政权力,强调国家管理的重要作用。这一理论主要有两大缺陷:一是强调行政权力的优越性;二是忽视个人权利保障。这种以计划经济模式为存在基础的理论在现实中已很难找到制约行政权力的依据,显然不适应如今市场经济社会之需求。相应地,以该理论为基础而构建的诸如行政审批等政府管理制度也就必然会暴露出各种问题,典型的如泛滥其中的官本位、权力本位、部门利益等思想严重影响着行政审批的科学性与公正性,这些传统陈旧思想同我国交叉重叠的管理体制和落后的管理方式相结合形成了一种“制度刚性”和“利益刚性”,导致“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”现象的出现。

  2、审批种类多,数量大,范围广,审批手续繁杂

  政府审批的称谓五花八门,如审核、核准、批准、登记、同意、许可等等,我国的行政审批究竟有多少,恐怕连政府部门也难以作出精确统计,它涉及到各行各业和各个领域,几乎到了无事不包的地步。从食糖、足金饰品等物资的定价到各种企业资质的认证,从社团会费标准到电梯生产,从广交会摊位到39度以上白酒广告、施工企业项目经理培训点,审批内容五花八门,这与市场经济原则很不协调。据有关资料表明,目前仅国务院规定的审批事项就有2000项,各省(市)都有上千项之多,如陕西有1390项,海南有1377项,广东有1392项,北京有1304项,深圳有1091项,青岛有1434项,涵盖着社会的经济、政治和文化管理等各个方面。过多过滥的行政审批必然导致政府职能膨胀,阻碍社会经济发展。

  3、审批透明度不高,审批人员任意性大

  从目前状况来看,我国行政审批中“只与官晓,不与民知”的现象较为普遍。审批制度很不透明,如审批的条件、标准、期限、过程、结果等都是不公开的;审批程序也很不规范,或过于简单或过于繁琐,缺乏统一标准。由官本位思想引致暗箱操作也很严重,滋生了大量的以权谋私,权钱交易的腐败现象,“吃拿卡要”在行政部门屡禁不止,有些行政机关和领导把审批作为权力“寻租”的一个手段,实现审批权与利的幕后交易。我国行政审批过程中自由裁量权也过于宽泛,许多情况下,审批人员往往是根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定批与不批,给了好处乱办事,不给好处不办事,审批条件和审批程序则置之不理,缺乏必要的监督。

  4、多头审批情况严重,审批收费过滥,审批效率低

  多头审批、多层审批的现象并未因现在的“行政服务中心”、“一站式”审批方式的普遍运用而彻底消除。在审批的过程中有个很敏感的利益因素在其中,各个部门都想从中得利,于是很多部门都强揽审批,争相抓住这个生财的机会。明明可以一天两天办好的事情,总是要拖拉很长一段时间才办好。经历时间越长,部门获利就越多,最终只是百姓遭殃。审批费用无标准,收费名目繁多,数额高,行政审批成为敛财的手段,个别地方和部门甚至出现了“盖章费”,加重了企业的负担。

  5、审批项目重数量,轻管理;后续监督不力

  目前,我国各级政府重审批、轻管理、轻服务的现象比较严重,管理角色、服务角色模糊,给国家和社会造成重大损失。许多地没有建立起有效的事后监管制度和事后责任追究制度,致使有些项目取消后市场出现管理混乱和无序经营的状态,重大责任事故人负责,很多不安全生产事件与政府审批轻管理不无直接关系。

(作者单位:陕西省潼关县人民法院)

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