试析行政授权及其司法审查

试析行政授权及其司法审查缩略图

一、行政授权的概念和特征

  行政授权,指行政机关在法律法规明确可以授权的情况下,依法将自己享有的管理社会公共事务的行政权力依照法定的权限和程序授与其它单位或组织的法律行为。

   行政授权有以下特征:

  1、行政授权的主体是行政机关,其他法律法规授权的组织不能成为行政授权的主体。授权行为的客体是管理社会公共事务的行政权力。如《公路法》第八条第四款规定:“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”

  2、被授权的主体是不能以自己的名义独立行使行政权的有关行政机关和无行政管理权的其他组织。如:《治安管理处罚法》第三十三条规定:“ 对违反治安管理行为的处罚,由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决;在农村,没有公安派出所的地方,可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。”这里的公安派出所和乡镇人民政府原本没有治安处罚权,但经公安机关的授权,他们就拥有该项权能了。

  3、行政授权的形式,可以是命令、决定等文体形式,也可以是合同形式等。实践中上级对下级的有关号召,在特定情况下,也可以看成是授权的特殊形式(如乡政府号召村委会对计划生育工作进行监督等)。

  二、行政授权与行政委托的区别

  行政委托,是指行政机关依法将部分行政权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。其有以下特征:(1)委托人是行政机关;(2)委托须有法定依据,且委托事项不得超出自己的职权范围;(3)受委托人以委托人的名义在委托权限范围内实施行政管理,由此产生的法律后果由委托人承担。

  1、职权来源不同。行政授权的依据是法律法规的授权条款,而行政委托虽也要依据法律进行,但其直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。行政授权必须有明确的法律、法规或者规章的依据,如果没有法定依据的,视为行政委托;行政委托不强调有明确的法定依据,只要不违背法律精神和目的即可。

  2、职权性质不同。行政授权的法律后果,或者是使得具有行政主体资格的组织的职权内容增加,或者使得本不具有行政主体资格的组织具有行政主体资格法律、法规、规章授权的组织在授权范围内能以自己名义行使行政职权,并独立承担由此而产生的法律后果。在行政委托,不发生行政职权和职责的转移,受委托的组织并不因此而取得行政职权,也不因此而取得行政主体资格。受委托组织根据行政委托行使职权必须以委托的行政主体的名义,而不是以受委托组织自己的名义进行,其行为对外的法律责任也不是由其承担,而是由委托的行政主体承担。

  3、被授权人和受委托人的法律地位不同。在行政授权中,被授权组织在行使法律、法规所授行政职能是是行政主体,具有与行政机关基本相同的法律地位,被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能,并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任,在非行使行政职能的场合,不享有行政权,不具有行政主体的地位。在行政委托中,受委托组织不是行政主体,它行使一定行政职能必须以委托行政机关的名义,且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。受委托组织在内部行政法律关系上,是作为与行政机关相对的独立一方当事人,即内部行政法律关系主体,它享有相应的法定权利和负有相应的法定义务。

   三、行政授权的依据

   1、法律根据。行政权力的法律来源一般包括两种情况:一是宪法、组织法规定的行政主体固有职权,二是其他法律、法规对行政主体的授权。在行政主体的这两种权力来源上,第一种权力是行政主体的基本权力,因为行政主体主要是根据宪法、组织法的规定设置的,其基本职权在其被设立时即被赋予,也可以说这种职权是其与身俱有的,所以称之为固有职权。我国宪法、组织法规定的各级人民政府的职权就是典型的固有职权。行政主体除了固有职权之外,宪法、组织法以外的法律法规还可以授予其相应职权。但是这种职权不是其与身俱有的,而是后天的,因为这种权力的来源不是基于宪法和组织法的规定,而是基于宪法、组织法以外的法律、法规的规定。 行政主体基于这些法律、法规的规定而取得的行政职权均为行政授权。  

  2、法理依据。行政权力在法律上表现为行政机关的职权,既是行政机关的职责,也是行政机关的权力,是职责和权力的有机统一,是权利的特殊表现形式。职责,意味着行政机关必须行使行政权力,否则即是失职,应承担一定的法律责任;权利,意味着行政机关可以在法律规定的范围内对行政权力有限地处分。从职责和权力的统一性来看,行政机关对这种权力的处分,只能是在必须行使的前提下,对行使权力的方法进行处分。行政授权,就是行政机关对行政权力这种特殊权利进行处分的一种方法或途径。行政机关通过行政授权并对受托组织据此作出的行为承担法律责任,既是管理社会公共事务的客观需要,也是行政权力的职责和权利的统一性的体现。

  3、事实依据。行政机关担负着管理社会公共事务的重要职能。行政机关为了管理好日益增多的社会公共事务,必要时就可以将自己依法享有的行政权力委托给其它组织行使,这既符合社会公共利益,也是行政执法的客观要求。

   四、行政授权的对象

  根据行政诉讼法的规定行政授权的对象是“组织”,对于“组织”范围,应包括以下几个方面的意思。

  首先,该“组织”应包括法人组织和非法人组织。法人组织包括机关法人、事业法人、企业法人和社团法人等。法律、法规将行政权授予法人组织这一点比较容易理解,那么能否将行政权授予一个非法人组织则值得研究。从我国的立法实践来看,将行政权授予非法人组织的情况也是有的。例如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第九十一条规定:“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”这一规定显然赋予了不具备独立法人资格的公安派出所享有了独立的治安处罚裁决权。

  其次,该“组织”应包括行政组织和非行政组织。如我国《食品卫生法》对卫生防疫站的授权等,卫生防疫站就是一个非行政组织。 被授权的组织应该包括行政组织,如我国《治安管理处罚法》对公安派出所的授权。

  再次,行政授权的对象不能是个人。行政授权只能授权给组织,而不能授权给个人,这一点不同于行政委托。最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)第一条关于“具体行政行为”的解释中,已明确将行政授权的对象和行政委托的对象区别开来。即行政授权的对象只能是“组织”,而行政委托的对象既可以是“组织”,也可以是“个人”。

  五、被授权组织的行政主体资格

  行政主体是指实施行政职能的组织,即享有实施行政职务的权力,并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。

  行政授权和行政委托的结果是不同的,前者的结果是使被授权组织取得行政主体资格,而后者的结果并未使被委托的组织或个人取得行政主体资格。行政授权之所以能够取得行政主体资格,主要是其于以下几个方面的原因:第 一、行政主体是实施行政职务的主体,也即行使国家行政管理职能的主体。法律、法规授权的组织之所以能够取得行政主体资格,关键在于授权本身已经使该组织取得了行政管理职能,享有了行政权力。第二、行政主体必须是一个负担权利义务和责任的主体。行政主体不仅享有职权,同时这种权利也是义务,并能够为其行使职权行为承担法律责任。如果一个组织只享有权力,而不承担义务,那么它本身就不是一个独立的行政主体,要么在一个更大的范围上才能看到这个行政主体(与另一个组织结合),要么就是一种行政委托。法律、法规在授予某个组织权力的同时,也赋予了该组织负担由此而产生的权利、义务和责任,真正的行政主体应当是这两者的结合。第三、行政主体是能以自己的名义实施行政管理的组织。 能以自己的名义作出处理决定,并能以自己的名义参加诉讼活动。

  六、授权行为的性质

  对于授权行的性质,在理论界和实务界有不同的看法,有人认为行政授权是一种内部行政行为,因为作出授权的行政机关并不直接同相对人发生关系。也有人认为行政授权行为具有双重性,即是内部行政行为,也是外部行政行为。本人同意第一和观点。因为从行政机关之间的关系来看,行政授权行为是行政机关之间内部的行政行为。从行政权的运转角度来看,它是行政权自身的内部运转,未对外发生关系。行政授权行为只是在行政权的运作过程中,创设新的行政主体,未对行政相对人设立权利和义务,因而是一种内部行政行为。

  七、授权的方式和步骤

   1、授权的方式

  (1)根据行政工作内容的重要程度、上级行政主体的管理水平以及下级行政主体的工作能力等综合情况,可将行政授权分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权。a、充分授权也叫一般授权,是指上级行政主体在给下级分派任务时,允许下级按照自己的思路和想法决定行动方案,发挥自己的积极性和创造性去努力工作,达到目标。以这种方式进行的授权通常是上级向下级发布一般工作指示,而不是要求下级完成特定的任务。绝大多数的行政授权都属于这一类。b、不充分授权也叫特定授权或称刚性授权,是指上级领导对下级的工作范围、内容、应达到的绩效目标,完成工作的具体途径都有详细的规定,下级必须严格按照上级领导的意图开展工作,执行上级领导发布的各项指示。这种授权形式通常适用于一些重大的事项或任务。由于事关重大,上级领导不能不负起主要责任,授予下级以有限的开展工作的权力。在不充分授权中,作为被授权者的下级的职务、责任及权力等都是需要考虑的问题,都有明确的要求。c、制约授权又叫复合授权,是把某项任务的职权,分解授予两个或多个子系统,使子系统之间产生互相制约的作用,以避免出现疏漏。当工作难度较大,技术性较强而容易疏漏,不宜进行充分授权,或者是领导者本人专业知识不足无法实施不充分授权时可采用制约授权。这种方式的授权通常需要授权者利用助理的帮助和协商。d、弹性授权也叫动态授权,是指在完成同一项任务的不同阶段采取不同的授权方式。这种授权适用于对复杂的任务、或对下级的能力、水平无充分把握的时候的情况,以及环境、条件多变的精况。(2)、根据授权的媒介和方式,可将行政授权分为书面授权和口头授权。a、书面授权,是上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的形式。b、口头授权,是上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代,或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。(3)、根据授权的合法程度,可将授权分为正式授权和非正式授权。a、正式授权,是指行政主体依据法律规定并按照法定程序。 b、非正式授权,是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权。

   2、授权的步骤

   行政授权的一般步骤是:(1)、确定授权内容。根据行政任务,行政领导必须确定其工作的内容与范围,然后对这些工作进行分析比较,确定哪些是自己应该做的,哪些是应交由下级或者下级行政机关去处理的。(2)、选择授权对象。行政授权内容确定后,上级领导便要在下级中选择适当的授权对象。选择授权对象时所依据的是指派工作的性质、工作量的大小、工作的重要性以及复杂性的程度等。(3)、规定授权目标和责任。行政授权后一般都采取目标管理形式,故上级领导在授予下级权力后要对其工作所应达到的目标、成果,以及完成工作的权限和所应负的责任等都作出明确的规定。(4)、正式授予权力。授权可以采取开会任命的方式,也可以采取发文件、任命书或聘书等方式进行。(5)、检查授权工作结果。上级领导检查授权工作结果可以要求下级定期填报表格、提出书面报告,或者被授权者定期做述职报告等方式进行。  

  八、行政授权的责任承担

  1、授权明确时的责任承担

  在行政授权非常明确的情况下,行政行为的作出是由被授权的主体作出的,并且对外承担法律责任,在这种情况下,责任是比较明确的,按照谁作为谁担责的原则,由被授权主体独自承担责任,由被授权人作为申请人参加行政复议或作为被告参加行政诉讼。

  2、授权不明确时的责任承担

  当行政授权不明确时,应视为行政机关将某项行政权完整地授出,被授权主体的行政行为只要为管理某社会事务所必需,即认定其属于被授权范围。行政相对人对该具体行政行为不服时,可对作出行政行为的被授权主体申请行政复议或提起行政诉讼。当授权期限不明时,若属行政机关处理社会事务的某项行政权暂时、偶而授出,则事务处理完毕,行政授权即归于无效,在有效期限内,被授权主体是当然的责任主体。如戒严法规定,国务院和省级人民政府设立戒严指挥机构,授权该机构于戒严期间在戒严地区对一些物品采取特别管理措施。戒严解除后,该机构的上述管理权即归于消灭,该机构是戒严期间的法定责任主体。

  3、超越授权范围的责任承担

  超越授权范围的情况主要有两种,一是量的超越,即机构或组织已经被授予一定的行政职权,但未合法履行,超出了授予的行政裁量范围。如授予公安派出所500元以下的罚款,而派出所却作出了1000元的处罚,这属于被授权主体滥用自由裁量权的行为,由其自己承担责任。二是质的超越,即被授权主体实施了行政机关未授权的行政职权,如仅授予罚款权却没收了相对人的财产。在这种情况下,如被授权主体是行政机关,则由行政机关承担责任,行政相对人可以对被授权主体提起行政复议或行政诉讼。如果被授权主体是非行政机关,行政相对人可以对被告授权主体提起民事诉讼。

  4、授权无效的责任承担

  行政机关授权无法律法规 依据,违反法定程序和权限或超越授权等,均属无效授权。被授权主体无效作出具体行政行,若行政相对人被授权人提起行政复议或行政诉讼,则应由被授权人承担责任后,再由被授权人向授权人追偿。若行政相对人相接对授权人提起行政复议或行政诉讼,则由授权人直接承担责任。

  九、 对行政授权行为的审查

  1、立案审查。由于行政授权的事实存在与否,直接关系到案件的性质和被告的确定,所以人民法院在立案时应着重审查授权的事实是否存在。凡存在行政授权的事实,受托组织又依此作出影响管理相对人权利义务的单方行为而遭起诉的,即以授权的行政机关为被告按行政案件立案处理;如果行政机关未授权,其它组织以该行政机关的名义作出所谓的“具体行政行为”的,人民法院就不能按行政案件立案处理。

  2、对行政主体的授权依据进行审查。行政主体授权必须有明确的依据。如果有明确的依据进行授权,则授权行为就是合法的。如果没有任何依据行政主体便将自己的权利授予他人,这种授权就是不合法的,应当予以撤销。

  3、对被授权组织的主体资格进行审查。被授权的主体必须是法人组织,包括机关法人、事业法人、企业法人和社团法人等,个人不能成为授权的对象。同时,还要对被授权组织的主体资格、能力进行审查,看被授权组织有没有资格和能力接受委托的事务。

  4、对授权方式进行审查。授权方式决定了授权的范围、履行方式、责任承担等。如果被授权的组织是在行政授权范围内所进行的行为,责任应由授权的行政机关承担。如果被授权的组织所进行的行为超越了授权的范围,责任应由被授权的组织承担。

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