我国法官惩戒制度的问题及完善

我国法官惩戒制度的问题及完善缩略图

近几年,党和政府一直在致力于司法体制改革和法官惩戒制度的探索,最高人民法院也立足现实,先后出台或修订了一系列约束法官行为的法律法规。然而惩戒主体的二元性、惩戒事由的多样性、惩戒程序的不规范以及惩戒措施与行政处分相同的特点,都牵绊着法官惩戒制度的实际施行。我国的法官惩戒制度呈现出诸多问题,使这一制度的实际效用缺位。

  一、我国法官惩戒制度的问题

  (一)对法官惩戒的立法欠缺

  首先,《宪法》关于法官惩戒制度的规定是一个空白;其次,《法官法》虽然专章规定了法官惩戒制度,仅有四条,并且仅限于法官应受惩戒的行为及惩戒措施。关于惩戒机构、惩戒程序以及惩戒的法律后果等内容,并没有明确规定。最高人民法院虽然先后出台了或修订了有关法官惩戒制度规定和解释等。但从法理上讲,这些规定仅相当于部门规章,法律层级和效力都比较低,对于法官惩戒制度的构建难以发挥应有的作用。

  (二) 缺乏独立的法官惩戒机构

  就我国目前的惩戒机构而言,国家权力机关虽然有权对法官进行惩戒,但缺乏程序性规定。实际运行中,一般是人民法院提出罢免意见再交由人大表决,人大并不进行严格的实质审查。人民法院的各级监察部门只是法院的一个职能部门,成员主要是法院的法官或其他人员,他们的职权在院长和副院长之下,因而很难做到独立公正。从监察工作实际运行的效果看,法院内部监督很难发挥其惩戒违法违纪法官中的作用。

  (三)惩戒事由规定不尽科学、合理

  《法官法》第32条采取了列举的方式规定了十三项应受惩戒的行为,法官只要实施其中一种,就应当受到处分。这些规定比较笼统,无法概括司法实践中出现的各种不法行为,且对于惩戒种类的适用,也没有具体的规定。以后修订的《人民法院工作人员处分条例》适应实际需求,详细规定了各种违法违纪行为,并且对何种情形处以何种惩戒作了细化规定,尤其对社会反响强烈的影响法官形象的酗酒、赌博等问题作出了明确的惩戒规定。但该条例大部分的条文都有“造成不良后果、情节严重”的规定,而没有具体的解释。模糊的法律规定往往导致不可预测性。

  (四) 惩戒程序不规范

  首先,我国目前没有针对法官惩戒实施专门程序规定,法院监察部门受理的违法违纪案件针对所有法院的工作人员,包括法官、书记员、司法行政人员等,惩戒程序基本上属于行政化的处理方式。其次,缺乏关键性的程序要素,比如证据规则,证明标准,当事法官的权利等都没有具体明确的规定。对于作出的纪律处分决定,要有关领导审批;“受处分人是否同意处分决定,不影响处分决定的执行”,这些都带有明显的行政化色彩。

  (五) 惩戒措施过于“行政化”

  《法官法》第34条和《人民法院工作人员处分条例》第6条都规定对法官的处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的,同时降低工资和等级,对法官的惩戒完全等同于对公务员的行政处分。笔者认为,对法官的惩戒应该体现出对审判权的剥夺。如果一位法官因失职受到严重的处分而仍然审理案件时,当事人自然会心存疑虑,法律的权威性也会大打折扣。

  二、我国法官惩戒制度的改革与完善

  (一)提升立法层次,统一惩戒标准,完善惩戒措施

  1. 提升法官惩戒的立法层次

  首先,应该在《宪法》中规定法官的任职保障,规定法官不得违反其意愿在任期届满前将其撤职或停职或调职或命令其退休,除非根据法律并按法律规定的方式做出司法裁决。其次,制定专门的《司法惩戒法》,将法官惩戒制度的内容提升为特别法,从而构建中国特色的司法惩戒制度。最后,修改完善《法官法》中关于法官惩戒的内容,修改可能与惩戒法律相矛盾的条款。

  2. 统一惩戒标准,规范惩戒事由

  完善法官惩戒制度的首要任务应该是统一惩戒法官的标准,只有统一了标准,才能做到追究法官责任时有法可依,避免各地法院做法不一的现象发生。具体而言,惩戒主体应当考虑法官的行为是否存在以下几个方面的问题:一是是否滥用了法官的权威;二是是否直接影响了诉讼参与人的权利和司法程序的合法性;三是公务性质还是私人性质;四是发生在司法场合还是非司法场合;五是是否违反了司法人员一致奉行的准则。

  3.完善惩戒措施

  鉴于我国法官过于行政化的管理模式以及行政化的惩戒措施,应当制定体现法官职业特点的惩戒措施。具体设想是:警告、罚款、强制调离、降级、撤职以及免职。罚款不得超过法官一个月工资,除了降级和撤职外,受惩戒法官只能受到其中一种形式的处罚,但强制调离可以与这两种方式同时进行。其他的处分规定按以前的解释不变。

  (二)构建人大弹劾和专门机构惩戒相结合的惩戒制度

  我国法官惩戒机构的构建应当从现实出发,既不能与我国的宪政体制相冲突,又不能安于现状,无视司法独立的需要。笔者认为,应该建立一种既能保障独立审判的而又具有中国特色的法官惩戒制度。为此,可以考虑构建双重的法官惩戒机构,在省级以上人大常委会中设立专门委员会作为法官弹劾机构,对于一般的纪律惩戒,则设立专门的法官惩戒委员会来行使惩戒权。

  1.人大行使法官弹劾权

  法官弹劾是指解除法官的职务,而不能涉及其他是否需要追究的责任。即法官弹劾只解决法官职务问题。为了加强人大对法院工作和法官的监督,增强司法的权威性,应该在总结我国法官惩戒经验的基础上,建立有中国特色的法官弹劾制度,以代替目前程序较为简单的免职制度。

  2. 设立法官惩戒委员会作为一般性惩戒机构

  目前法官的内部监督机构主要是各级法院内部的监察室,监察室作为法院内部的一个职能部门,很难起到真正的监督作用。因此在司法系统内部设立独立于法院的监督部门是必要的,可以考虑由最高人民法院设立法官惩戒委员,作为法官惩戒的终审机构,负责受理上诉案件。在各省级行政区划中设立法官惩戒委员会,与地方各级人民法院相互独立。在审理案件时可以参考普通法院的陪审员制度,从人大代表名册库中随机抽取一定比例的人大代表做陪审员,同时可以吸收现在的廉政监督员,以避免多方监督混乱。

  3.建立人大弹劾委员会和法官惩戒委员会的互动机制

  具体设想:法官惩戒委员会有权发现法官违法违纪行为和接受对法官的投诉,经过初步调查确认存在违法违规事由,立案进行正式调查,审理,如果主任会议认为法官的行为可能构成弹劾事由的,应当移交本级人大常委会司法弹劾委员会进行弹劾。如果人大常委会弹劾委员会对法官进行立案调查后,经过审理没能最终弹劾并认为需要给予其他纪律惩戒的,应当移交同级法官惩戒委员会,法官惩戒委员会应该向人大常务委员会报告惩戒情况。

  (作者单位:河南开封市禹王台人民法院)

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