关于构建环境行政公益诉讼制度的几点思考

关于构建环境行政公益诉讼制度的几点思考缩略图

摘要:环境行政公益诉讼制度能够有效预防和制止行政机关破坏与威胁环境公益的行为,切实保护我们赖以生存的环境。但我国目前的立法规定却与环境行政公益诉讼的要求相距甚远,因此,我们要从原告资格、受案范围、管辖权设定、举证责任分配、诉讼费用负担和奖励机制以及诉讼时效等方面对我国现行行政诉讼法进行改革,构建新的环境行政公益诉讼制度。

  关键词:公益诉讼 环境行政公益诉讼 行政诉讼法

  环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为对公众环境权益造成侵害或者存在侵害可能,依法向人民法院提起行政诉讼,要求行政机关履行法定职责或者纠正、停止其侵害行为的制度。

  将该制度引入我国,建立起一套科学合理的行政诉讼机制,已经成为学界的共识。但是,我国现行行政诉讼制度对由政府自身“失灵”造成的环境行政公益损害却救济乏力。笔者认为,建立环境行政公益诉讼制度,应当充分考虑以下几个法律问题:

  一、原告的起诉资格问题。

  我国《行政诉讼法》第41条规定:“原告是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或其他组织。”随后,最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条进一步规定:“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”依据以上规定,行政诉讼的原告限于受到具体行政行为直接侵害的行政相对人。并且,其合法权益是指原告自身的合法权益。但是,环境权益却具有整体性,属于社会全体成员共有的利益。当行政机关的行政行为侵害和威胁环境公益时,这种利益就不再属于某一具体的人,它与每个公民的利益相关,所以每一个公民都可以成为环境公益的维护者,而不论他是否与行政行为有直接的利害关系。基于此,诉讼法就应当取消对原告资格的限制,将诉权赋予所有社会成员,即“只要能证明环境公益受到了行政行为的侵害或者存在侵害可能,任何单位或个人都可以提起行政诉讼”。具体操作中,可以实行由公民、环保社会团体和检察机关提起诉讼的多轨制,即公民、环保社会团体可以以自己的名义起诉,也可以对比较复杂、专业性强、牵涉面广的案件,申请检察机关提起诉讼。

  二、行政诉讼受案范围问题。

  从我国现行行政诉讼法的规定来看,环境行政公益诉讼的原告只能对行政机关的具体行政行为提起诉讼,抽象行政行为则不可诉。但现实生活中,行政机关有时会由于利益驱动或者其他原因而忽视对环境的保护,制定一些危害环境的开发计划、规划、政策、规章等。相比具体行政行为,这些抽象行政行为对环境公益的影响范围更广、危害更深、救济难度也就更大。因此,在环境行政公益诉讼中,就应当将行政案件的受案范围扩大到损害环境公益的抽象行政行为。当然,具体到抽象行政行为的审查范围、审查方式、审查标准等问题的界定,笔者认为还需要理论界进一步研究。

  三、诉讼管辖权的设定问题。

  依据现行行政诉讼体制,县级人民政府作为被告的行政案件由基层人民法院审理。但因我国司法权威还较弱,行政权不当干预现象屡有发生,笔者认为,为有效审理环境行政公益诉讼案件,法院应当采提级审理模式或者异地审理模式。对于环境行政公益诉讼案件的地域管辖,可以规定由环境侵权行为地或被告所在地人民法院审理,但对于损害或者可能损害一些流域性的或跨区域性的行政行为,原告可以选择被告所在地以外的第三地人民法院审理,如流域管理机构所在地人民法院管辖。此外,在级别管辖上,应当通过提高审级来达到公正审理、减少行政干预的目的。

  四、举证责任的分配问题。

  《行政诉讼法》规定,被告对所作的行政行为有举证责任,提供作出该行政行为的证据和依据。在环境行政公益诉讼中,由于其复杂性、双方地位不平等性、以及占有资源的悬殊性,导致原告举证能力较弱。因此,可以规定,对于具体行政行为,行政机关除了要提供作出具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件,还要证明其行政行为与环境损害之间不存在因果联系;对于抽象行政行为,被告要提供专业机构作出的实质性论证、环境影响评价等证据;原告则只需提供“表面证据”,即行政机关已经或者很有可能实施了侵害环境的行政行为。只有这样,才能实现原被告之间实质的平等。

  五、诉讼费用负担和奖励机制问题。

  我国行政诉讼费用负担方面规定,由败诉方承担诉讼费用,双方都有责任的由双方分担。但是,环境行政公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益,起诉人不仅是为了维护自身利益,更大程度上他的行为是为了维护全体社会成员的利益,所以不能因昂贵的诉讼费用而打消公众的积极性。同时,又不能免收诉讼费用,而造成原告滥诉。笔者认为,我们可以借鉴社会化分担模式来进行诉讼费用承担制度和奖励制度设计,即通过环境责任保险制度和设立环境行政公益诉讼基金来分散上述风险。程序上,诉讼方面可以先由原告预付部分诉讼费用,经审查合法合理起诉的,无论胜败,悉数退还原告,如经审查属故意捏造事实的,诉讼费用不予返还,以示惩戒。另一方面,鉴于公民参与环境行政公益诉讼可能要花费大量的时间、金钱和精力,以及承受来自社会的压力,可以设立奖励基金来提高公众参与诉讼的积极性。

  六、诉讼时效问题。

  我国《行政诉讼法》第39条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出,法律另有规定的除外。”由于环境侵害的潜伏期长,短时间内难以发现,发现后也较难确定造成的污染损害后果的真正原因,所以环境行政公益诉讼不应受到诉讼时效的限制,只要行政机关的行政行为侵害环境公益,任何时候都应当受到追求,这样才能切实促进行政机关依法行政,从根本上保护我们赖以生存的环境。

  参考文献:

  1. 马怀德,行政诉讼范围研究[D],马怀德文集,中国法官网.

  2. 夏云娇、王国飞,国外环境行政诉讼相关立法对我国的启示---以美国、日本为例[J],湖北社会科学,2007(9)

  3. 章志远.行政公益诉讼热的冷思考[J].法学评论,2007(1)

  4. 叶俊荣.环境政策与法律[M].中国政法大学出版社,2001

  5. 林丽,关于环境行政公益诉讼的法律思考[J],河北法学,2007(8)

(作者单位:山东省曲阜市人民法院)

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