引入行政公益诉讼的现实考量----循序渐进为完整的制度设计找准突破口

引入行政公益诉讼的现实考量----循序渐进为完整的制度设计找准突破口缩略图

2013年1月1日施行的修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条明确规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是公益诉讼条款第一次写入《中华人民共和国民事诉讼法》,被誉为中国法制史上的一件大事。面对各大诉讼法不断调整和修改的重大机遇,《行政诉讼法》的修改已然成为法治热点,而在诸多的修改建议和呼声中,增加行政公益诉讼条款的建议更是一大亮点。

  一、现实必要性——案件频发需要现实回应

  在社会不断进步的同时,国家公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的公共秩序等利益被侵害的现象也与日剧增,如:破坏自然环境和自然资源遭到的行为;违法出让、转让国有资产或者非法侵占、毁坏公共财产的行为;危害食品、药品等公共卫生、公共安全的行为;导致或者加剧垄断的行为等。

  案例1:2011年12月,清镇市法院环境保护法庭受理了中华环保联合会诉修文县环境保护局不履行政府信息公开法定职责案。法院审理后当庭宣判,原告申请信息公开的程序、内容和形式均符合法律规定,贵州省修文县环保局应将上述信息向原告公开。

  案例2:法学博士朱某申请北京市工商局依据《广告法》查处中央电视台在“探索与发现”栏目播出的“山高人为峰红塔集团努力打造世界领先品牌云南红塔集团有限公司投资开发”的广告,北京市工商局复函称:广告画面内容及广告语“山高人为峰”不含烟草广告元素,且未用在烟草广告中宣传,非烟草广告或变相烟草广告。朱某不服答复意见,向北京市海淀区法院提起行政诉讼。一审裁定朱某不具备提起行政诉讼的原告主体资格,驳回起诉。2011年1月5日,北京市一中院二审裁定维持原判。

  上述两个案例是非常具有代表性的行政公益诉讼案件,案例一为我国第一例相关机构申请公开环境信息的公益诉讼案件,法院最终判决支持了原告的诉讼请求。而案例二朱某由于与相关的行政行为不存在直接的利害关系,而被排除在司法审查之外。在现实中,因诉讼主体不适格、诉讼能力欠缺、诉讼地位不平等、法律意识淡薄等原因导致制裁这些违法行为存在不少困难,即使以个人名义提起的个别所谓“公益诉讼”,其影响力也十分有限。因此,随着行政公益诉讼案件的日益多发,此类案件的受案范围的确定、原告资格的限定等一系列问题都亟待《行政诉讼法》予以明确,这也成了我国引入行政公益诉讼的现实要求。

  二、现实可行性——现代法理提供了可行性基础

  美国、英国、法国、德国等英美法系和大陆法系国家基于各自的国情现状和法治发展情况,都相应建立了不同的行政公益诉讼模式。例如作为公益诉讼的创始国的美国以判例的形式形成和发展行政公益诉讼制度,随后以适当的法律法规去固定化和法律化。最为典型的就是在美国有“私人总检察长”制度,即无论什么时候, 只要被指控的行为影响到整个国家的利益涉及到宪法要求关心的国家事务, 国家有确保全体国民平等权利义务等, 联邦总长都有权提起民事、行政, 甚至刑事诉讼。除此,还通过制定法律, 授权给公民法人或其他组织为了公共利益, 针对行政机关违法的作为或不作为的行为, 都可以提起诉讼。极具特色的法国行政公益诉讼称之为“越权之诉”,它对于违反法律的行政决定提起越权之诉,不以申诉人的权利受到直接侵害为要件,而是只要申请人利益受到行政行为的侵害就可以提起行政诉讼。借鉴域外有益经验,不难发现我国引入行政公益诉讼也有足够的法理基础作为支撑。我国宪法规定一切权力属于人民,任何组织和个人不得超越宪法和法律,这是公益诉讼制度得以建立的法理基础之一,也是行政公益诉讼这一特殊的诉讼程序在《宪法》下的人民主权原则的体现。且我国《行政诉讼法》立法目的之一在于维护和监督行政机关依法行使行政职权,笔者认为,这不应当仅限于对涉及私益的行政行为的监督,对侵害公共利益的行政行为之监督也当然应当包括在内。同时,在一些部门法中我们也可以看到行政公益诉讼的影子,最具典型的当属环境公益诉讼。我国的《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”国务院关于《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也明确规定:“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。”等等。

  三、找准突破口——循序渐进构建行政公益诉讼制度

  目前,无论是学界还是司法界都比较推崇一步到位式的设计,从立案范围、原告资格到执行一揽子程序都提出设想。但笔者认为在建立行政公益诉讼制度的初创阶段,若过度宽泛或过于理想化的一步到位式的制度设计反而“欲速则不达”。所有的想法应当有足够的现实基础,只有基础牢固,那么制度设计才站得住脚,否则都只是纸面上的空谈。历史规律也充分表明,社会的发展和制度建设都需要经历一个探索——实践——完善的过程。只有在实践中不断总结和发展,才能建立起符合国情的制度。我国公益诉讼制度刚刚起步,新修订后的《民事诉讼法》增设了公益诉讼条款才促使公益诉讼立法破冰,但此条款也仅大体确定了受案范围和原告主体,其在实践中的具体实施和运用还需不断地探索和调研,从而提炼有益经验,由有关部门进一步制定详细的规定来逐步完善制度设计。笔者认为行政公益诉讼制度的建立亦应如此,反对一步到位式的制度设计,强化理论与实践的互动,关注现实、循序渐进才是构建我国行政公益诉讼的合适路径。以上述的现实案例为例,与民事公益诉讼一致,我们首先考虑应当如何从制度上明确行政公益诉讼的受案范围和原告主体资格,实现从无到有的突破,找到逐步构建中国式的公益诉讼制度的突破口。

  (一)明确受案范围。对于行政公益诉讼的受案范围问题,笔者认为必须要立足于现实,既要关注人民对利益的基本诉求,也要考虑司法权的可能性和行政权的有效性。关于行政公益诉讼的受案范围应包括直接或间接损害公共利益、个人利益的行政行为及那些较常发生、影响较大的重要行政领域。具体可仿照《行政诉讼法》的立法特点采用列举加兜底的形式进行界定。同时应当注意以下几个方面的内容:一是关于对抽象行政行为提起行政公诉的问题。将抽象行政行为纳入受案范围,分别建构对行政行为、事实行为和规范进行审查的诉讼类型。范围则可与《行政复议法》的规定一致起来,排除行政法规、规章和国务院的规范性文件。可提起诉讼的范围应当是国务院各部门及其所属机构、地方人民政府和其工作部门以及所属机构、其他公共管理机构的规章以外的其他规范性文件违反法律、行政法规的。规章以上的规范性文件则按照《立法法》的规定进行监督。二是关于受案标准问题。首先,立足我国现有的行政主体理论,对于行政机关及法律法规授权的组织外的其他主体侵犯社会公共利益的行为不纳入行政公益诉讼的受案范围。其次,对于行政行为的标准,诸如行政计划、行政指导等政策性行为以及行政调解等不具有直接行政法律效果的行为不纳入行政公益诉讼的受案范围。三是公共利益标准必须基于行政公益诉讼的目的出发,要从维护公共利益的角度去考虑,因此应赋予法院一定的自由裁量权。这三者标准是缺一不可的,而且是相辅相成的,在确定受案范围时应当进行充分的注意和考虑。

  (二)明确原告资格。这是行政公益诉讼研究中争议最大的问题,正确界定原告主体资格是实现行政公益诉讼价值的基本要素,现今对行政公益诉讼原告资格的争议,基本是围绕以下三类主体展开的:一是检察机关原告资格问题。在《<行政诉讼法>修改建议稿》中一大亮点就是赋予了检察机关具有提起行政公益诉讼的原告资格,建议稿提出:与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织,可以向人民法院提起行政诉讼;但利害关系人逾期不起诉的或者行政行为没有特定利害关系人的,人民检察院或相关社会组织可以自利害关系人的起诉期限届满之日起在规定期限内依法向人民法院提起行政公益诉讼。笔者认为,赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利,不仅契合检察机关法律监督的宪法地位和提起公诉的法定职能,而且具有较小的制度成本,是一个恰当的制度安排。二是相关社会组织原告资格问题。如案例一中中华环保联合会事实上行使了原告的资格。笔者认为赋予相关社会组织原告资格在现实中是必需的,一方面可以防止可能出现的滥诉,保证诉讼的严肃性。另一方面,社会组织具有一定的经济实力和人力资源,能够支付行政公益诉讼的基本成本,这有利于诉讼的顺利进行。其除了具有公民提起公益诉讼的优点外,最大的优点在于可以避免公民个人提起行政公益诉讼时因诉讼费用和受到的压力等高昂成本,从而发挥社会组织在维护公共利益方面的优势。三是个人原告资格问题。案例二中朱某由于不具备提起行政诉讼的原告主体资格,而被驳回起诉。笔者认为赋予个人原告主体资格,将不可避免造成滥诉、乱诉及“捣蛋者诉讼”等现象而浪费司法资源,因此不能简单赋予个人原告资格。基于现实考虑,可先由公民个人向检察机关提出提起行政公诉的申请,由检察机关审查决定是否起诉,以起到过滤作用。而对于检察机关拒绝起诉的案件,公民个人可以自行起诉。这样的适当限制在行政公益诉讼程序初创阶段是合理的,随着法治与人权的不断深入和发展,进而逐步放开个人的诉讼主体资格,才是法治的应有之义。

  总之,我们不能存在急功近利的心态,面对新型制度的构建而应当一步一个脚印,以受案范围和原告的资格为突破口,使行政公益诉讼制度在实践中得到完善,不断发展。

  (作者单位:福建省连江县人民法院)

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