“微改革”探索行民交叉案件合并审理

“微改革”探索行民交叉案件合并审理缩略图

因为民事与行政争议具有关联相互交叉,一个案件经历了民行两种诉讼、十八次审判,历时10多年,焦作的这一民行交叉案件引起了法学界乃至社会的高度关注。近年来民行交叉案件呈逐渐上升趋势,如何审理民行交叉案件成为热点议题。江必新副院长也提出要对这类案件通过行政诉讼一并解决民事争议,力求一次性解决矛盾。这方面理论研讨文章较多,但实践操作中鲜见成熟的案例。我院在该类案件审理过程中,通过立案、庭审以及业务庭协调等“微改革”将民行交叉案件合并审理,探索一并解决行政、民事争议。现将我院民行案件合并审理的粗浅经验与大家共飨。

  一、行民交叉案件的概念

  目前我国法学界对民行交叉问题的研究还很不成熟,有的学者将其称为民事行政交叉案件 ,有的称之为行政与民事交织案件 ,有的称之为竞合诉讼 。目前国内大多数学者将此类案件界定为,在法院审理案件的过程中,同时存在需要解决的民事争议与行政争议,在法律事实上有一定的关联,处理结果互为因果关系或者互为前提条件的一种案件形式 。

  二、民行交叉案件现行审理模式及存在的问题

  (一)民行交叉案件审理现状

  目前我国对于行民交叉案件的审理,尚无完整系统而又具体明确的法律规定与实践运作规则。审判实践中人民法院常常采用以下几种审理模式。1、“先行后民”模式。在行、民交叉案件中,民事诉讼让位于行政诉讼,把已经开始的民事诉讼先行中止,待行政诉讼审理终结后,并以行政诉讼的处理结果为依据继续审理民事诉讼。2、“先民后行”模式 。在行、民出现交叉,民事争议的解决是行政诉讼条件时,就应该先审理民事争议,然后再解决行政争议。 3、“行政附带民事”模式。行政附带民事诉讼,是指在行政诉讼过程中,人民法院根据当事人或者利害关系人的申请,受理与被诉的具体行政行为密切相关的民事争议,将行政争议与民事争议一并审理,一同判决的诉讼制度。

  (二)存在问题

  1、既造成当事人讼累又浪费司法资源

  民行交叉案件,需要在同一法院经过民事、行政两次立案,分别审理,若提起上诉还要上级法院分别立案,分别审理,才能得到终审判决。若对终身判决不服,申请再审,这样整个程序下来甚至需要三五年的时间。而且,有的行政案件审理需以民事案件判决结果为基础,有的民事案件审理需以行政案件判决结果为基础,有的需互为基础,有的又互不为基础,导致在审判实践中出现两种程序交织的两难状态,而且民事、行政诉讼重复审理也增加法院审判工作量和审理难度,既造成当事人讼累又浪费司法资源。

  2、公正性、权威性受到质疑 

  目前行民交叉案件没有统一的审理标准,一是立案不统一,有的法院作为行政案件立案,有的法院作为民事案件立案;二是审理模式不统一,有的采用先民后行、有的采用先行后民,有的采用一并处理;三是裁判不统一,行民交叉案件事实复杂、法律关系纵横交错,不同法院对同一类型案件有时会做出相互矛盾的裁判。严重影响了法院裁判的公正性与权威性。

  3、行民交叉案件合并审理技术操作如何规范

  一个问题是案号如何确定。行民交叉案件如果民事、行政单独起诉,则需要单独立案,那么在合并审理时案号如何合并,是立为民初字还是行初字?这是一个值得讨论的实务问题。另一个需要考虑的问题是如果需要判决,在判决书判词中,如何引用法律法规问题。一个判决中既存在民事法律关系又存在行政法律关系,判词中就得既引用民法又引用行政法,是否会让当事人感觉混乱?第三个问题是案件上诉时,是作为行政案件还是作为民事案件上诉的问题以及由哪个上级业务部门审理的问题。这些只是问题的一部分,但如果没有统一规范就很难得到妥善解决。

  三、“微改革”审理情况

  基于以上原因,采取了以下“微改革”措施探索民行交叉案件合并审理。

  1、“微改革”之立案

  建立民行交叉案件的立案指导制度。立案既是起点,也是民事诉讼与行政诉讼的连接点,因此,建立行政与民事诉讼统一的立案指引制度是首要对策。我们在受理案件时,通过询问当事人,充分了解其诉讼的真实意图,针对具体案件向当事人详细阐明不同的救济途径及可能产生的法律后果,让当事人自行选择相应的诉讼程序。如果当事人申请一并解决民事、行政问题,则严格选择案件,对于民事法律关系比较明确特别是双方争议不大的房屋登记案件,考虑以行政案件给予立案,争取在行政诉讼中一并解决民事纠纷。

  2、“微改革”之审判体制

  建立行政、民事案件审判汇商机制。打破部门之间不同工作性质的界限,建立有效的沟通协调机制。审判过程中发现民行交叉问题,民行两庭及时协商达成一致意见,可以合并审理的对民事案件终止诉讼或由当事人撤回诉讼,在行政案件审理中一并审理民事纠纷,避免案件相互推诿拖延审理。对于疑难、复杂案件一般不予合并审理,而是及时提交审委会研究,确定审判顺序,及时审结。

  3、“微改革” 之庭审

  对于案情简单的民行交叉案件,作为行政案件立案后,审理中侧重对民事争议进行审理,对于民事争议的部分按照民事审理程序进行审理,在本院认为部分作出民事析理确认,但不必下判词,对于确认的民事事实作为行政审的事实根据直接使用,最后以行政判决下判结案。

  4、民行交叉案件之再思考

  一般情况下,行政审判解决的是行政机关的执法问题,包括职权、法律规定、事实根据和执法程序,对相对人救济的是行政机关的错误执法造成的损害。当事人通过登记等取得的是一种所有权,亦是一种公示权,即物权法上的对抗权,其民事权利还得需要民事审判才能确认。有时行政审判确认维持行政机关的行政行为,并不必然的确认了相对人的民事权利,也不能把行政确认作为确认相对人民事权利的唯一依据。如果民事审判改变了相对人或案外人的民事权利,行政行为亦应相应作出变更。所以,如果仅仅是对行政机关损害相对人个人的权利形成的争议,通过行政诉讼可以解决纠纷,如果是相对人与第三人或案外人的民事纠纷涉及行政行为的问题,仅仅选择行政或者民事一种诉讼往往无法一次性解决纠纷,这种情况下,合并审理应该是最佳选择。

  注释

1 许尚豪:“民事、行政交叉案件诉讼程序研究”,载《山东大学法律评论》2007年版。

2 杨伟东:“行政附带民事诉讼探略”,载《行政法学研究》1998年第1期。

3 彭诚信、彭贵才:“民事与行政纠纷竞合之诉讼问题研究”,载《吉林大学社会科学学报》2001年第3期。

  (作者单位:山东省五莲县人民法院)

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