行政强制措施刍议

行政强制措施刍议缩略图

[摘要]我国的行政强制措施是行政执法过程中采用的强制性手段,是应行政执法的需要和借鉴民诉法的规定而来,是我国《行政诉讼法》规定的可诉具体行政行为,是我国行政强制立法过程中遇到的重要问题。但围绕行政强制措施,在我国行政法理论上和实务中,却存在较大意见分歧和模糊认识。本文在重点阐述了行政强制措施的含义的基础上,进一步论述我国行政强制措施的形态类别以及行政强制措施的可诉性。

[关键词] 行政强制措施 类别 可诉性

行政作为行政主体实施的国家活动,从总体上讲,是把国家立法机关依人民意志制定的法律,法规付诸实施,予以执行,它的实施必然要以国家政权的强制力为后盾,对于行政主体的行政活动,相对人有服从,接受和协助的义务,相对人若不依法法履行义务,行政主体则可借助法律手段强制相对人服从和履行行政决定,这种强制是以军队,警察,监狱和法庭等为最终保障的,尽管随着社会的发展和文明进程的提高,行政的强制性会逐渐减弱,但这种强制性却始终与行政相伴随,也就必然要求有相应的行政强制措施相伴随。

一、我国行政强制措施的含义

在中国,关于"行政强制措施"一词的内涵与外延至今仍在争论,但自从1989我国行政诉讼法第11条第(2)项及1999年制定并取代行政复议条例的行政复议法第6条第(2)项明示"行政强制措施"以来,行政强制措施被定位为:

国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序,预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在,依照法律,法规规定,针对特定公民,法人或者其他组织的人身,行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。1>

行政机关为查明事实情况,或者为了预防,制止,控制违法行为,危害状态,或者为了保障行政管理工作的顺利进行以及在紧急情况下为排除紧急妨碍,消除紧急危险,根据现实情况,的需要,按照法定的方式,依职权对有关公民,法人或其他组织的人身,财产及行为进行暂时性限制,以实施一定的行政目的的行为。2>

行政强制措施作为一种独立的具体行政行为,又作为行政强制行为的一个构成部分,具有下列法律特征:

(1)直接强制性,行政强制措施不仅体现国家权力的权威性和强制性,而且不需要当事人的主动申请或要求当事人自觉接受,行政机关依职权对当事人主动采取行政强制措施,相对于其他具体行政行为而言,具有更强,更直接的强制性,一旦采取行政强制措施的法定条件成立,行政机关将不管行政相对人是否同意和接受,都会采取强制措施,行政相对人也不得自行抵抗。

(2)非制裁性,行政机关采取行政强制措施不是为了制裁当事人,而是为了实现一定的行政目的,采取行政强制措施并非以当事人存在违法行为为前提,它可能针对的是违法行为(制止,控制违法),也可能针对的不是违法行为(预防违法和控制危险),即使是前者,也不是为了制裁违法者,而是为了制止当事人继续违法而采取的手段。

(3)暂时性,行政强制措施是对行政相对人权利进行暂时性限制和约束,不是对行政相对人权利作最终处理,它只是一种手段而不是结果,是行政主体对行政相对人实施的"一种中间行为,而不是最终行为".所以,行政强制措施只是行政主体在未作出其他具体行政行为之前暂时采取的措施,是对当事人的人身,财产或行为进行的暂时限制或约束,一旦包含案件结果的具体行政行为作出,行政强制措施必然解除。

其他对行政强制措施特征的描述有:

手段性,行政强制措施本身并不是结果(行政主体对某一事项管理的结束).而是为了保障其他具体行政行为的顺利作出或实施而采取的措施,所以说其他具体行政行为是目的或结果,而行政强制措施是达到目的的手段。3>

实力性,行政行为有意思行为与实力行为之分,前者是一种决意的表达,往往表现为一种行政决定,行政命令等,后者以作出物理性的动作为特征,如对人身的强制约束,正因为这样,国外有学者把行政强制措施类的行为视作"事实行为"。4>

行政强制措施与行政执法过程紧密联系在一起,是行政执法过程中采用的强制性手段,而且常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备。从理论和行政执法的特点上来讲,行政强制措施是不可缺少的手段,其意义有如下几个方面:

第一,单行法律、法规和规章对强制性手段的规定或认可,在一定程度上适应了行政执法实践的需要,也与加强行政执法的总体政策思路相吻合,并且符合强制实现法律的方式本身对力度的要求。从更广泛的意义上分析,行政执法是实现法律内容的方式之一,行政执法者在执法过程中必须拥有足以排除各种抵抗或妨碍的强制手段,否则,行政执法将不会形成任何权威,也无法实现行政执法预期的效果。从这个意义上说,单行法律赋予行政主体采取强制性手段的权力也是必须的。

第二,《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《立法法》对行政强制措施的规定,使名称不一、形态各异的行政强制性手段,从属性和特征上被统合到一类“行为”之中,并被置于“行政强制措施”名下,解决了理论上和立法上对该类强制性手段难以穷尽列举的困难,也解决了列举的烦琐和不周延的问题。《行政诉讼法》等法律对行政强制措施的规定,还在一定程度上填补了各单行法律、法规、规章重授权、疏监督的漏洞,并将这类强制性手段置于复议机关和人民法院的经常性监督之下。

第三,单行法律、法规和规章的规定,与《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《立法》的规定相结合,使显得散乱的众多强制性手段有了明确的类别归属,也使《行政诉讼法》等法律概括、统合的行政强制措施有现实的依托。两种规定的结合,在一定程度上产生了相得益彰的效果。

二、行政强制措施的类别

行政强制措施是在行政措施的基础上,用“强制”一词对行政措施的范围和属性加以限定,与行政措施相比,行政强制措施的范围缩小了,其属性也有了“强制”的限定,但其内涵和实际所指仍然应该是一类具有共同属性的办法或手段,只不过是带有强制性的一类办法或手段罢了。因此,行政强制措施仍然是一个概括性、包容性的概念,其中可以含有不同形态的、甚至差异较大的不同形态的具体的行政强制措施,根据使用场合和所追求目标的不同,并考虑到与行政强制的形式相对应,可以将行政强制措施划分为以下三种类型或形态:

一是执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定义务的相对人,为促使其履行义务或实现与履行义务相同状态所采取的强制措施,又可以称为行政强制执行措施,甚至直接称为行政强制执行。其实,行政强制执行与其说是一种行为,倒不如说是一个过程。在这个过程中,行政主体采取相应的强制措施,直接作用于相对人,以确保义务内容的实现。对这种行政强制措施,法律也有主体、方式、程序和时限等要求。行政强制执行是对采取行政强制执行措施全过程的综合概括,其中起决定作用、居于中心地位的仍然是行政强制措施。由于采取这种行政强制措施的目的是实现义务的内容,故在理论上和实务中习惯于将其称为执行性强制措施,它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。将执行性行政强制措施排除在行政强制措施之外,在逻辑上是说不通的。5>

二是即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下,为排除紧急妨碍、消除紧急危险,来不及先行作出具体行政行为,而直接对相对人的人身、财产或行为采取的断然行动。行政即时强制的决定与实施往往同时作出,二者之间一般没有时间间隔,也很难作先后之分。6>因此,在实务中观察,行政主体采取的是一个断然的行动,有关相对人感知的是限制或影响自身权益的手段或措施。这是人们一般对行政即时强制和行政即时强制措施不加区分的主要原因。此外,由于即时强制是在事态紧急的情况下实施的,其过程相对短暂,其程序也比较简单、甚至没有强制性程序,故行政即时强制措施几乎可以等同于行政即时强制。但是在观念上,我们仍然可以将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的行政强制措施,简称行政即时强制措施。7>

三是一般性强制措施。这类强制措施是行政机关为了查明情况,或者为了预防、制止、控制违法、危害状态,或者为了保障行政管理工作的顺利进行,根据现实需要,依职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。与执行性强制措施不同,在采取这类强制措施之前,并没有为被强制的相对人设定义务的具体行政行为存在,采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务,其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求目标的不同而不同,可能是为了查明情况,也可能是为了预防、制止或控制违法行为、危害状态,还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的作出。与即时强制措施也不同,在采取这类强制措施之前,不存在作为即时强制事实条件的“紧急事态”,一般也没有其他特别紧急的情况,它完全是在“不紧急”或正常情况下根据需要采取的行政强制措施。

行政强制措施的手段方法多种多样,无法进行全面的描述,但以强制时实力所达对象不同,可把行政强制措施归为下列三类:

(一)对人身自由的限制。

法律通常应在下列情况下授予行政主体对人身自由的立即限制权:一是在醉酒、精神病发作等状态下,非管制不能避免对其本人的危险或对他人的安全构成威胁;二是意欲自杀,非管制不能保护其生命;三是存在其他严重危害公共安全或他人人身安全,非管制不足以预防或救护的情形。对人身自由的限制方式在我国的立法中种类繁多,如:保护性约束,立即拘留、强制扣留,强制搜查,强制隔离,强制治疗,现场管制,强行驱散等。

(二)对财物的各种处置。

行政主体在行政强制措施领域对财物的处置表现为对所有权四项权能即占有、使用、收益、处分的各项处理。其具体表现为对财物的查封、扣押和冻结,对财物的使用,对财物的处分,对财物使用的某种限制等。

(三)对住宅等场所的进入。

当公民的生命、身体、财产有迫切危害,非进入住宅等场所不能救护或不能制止时,显然有必要允许行政主体的工作人员即时进入。但即时进入公民住宅必须有法律明确的授权。

目前我国法律尚不完备,尚未制定统一的>情况下,行政强制措施的具体手段表现为"杂","乱","滥","重".8>还需要通过进一步的立法进行规范和完善。

三、行政强制措施的可诉性

我国《行政诉讼法》第11条第1款的规定,行政强制措施属于法院受理行政案件范围内的具体行政行为,其实,并不是对任何行政强制措施不服都可以向法院提起行政诉讼。写者认为,行政强制措施是否具有可诉性,主要取决于该行政强制措施与行政相对人权益的关系。具体讲,需要区别不同形态的行政强制措施,并分别加以分析。9>

就行政即时强制措施而言,由于它是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动,实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性,10>显然也同行政相对人有利害关系,因此它具有可诉性。

就一般性行政强制措施而言,如前文所述,由于它是在作出具体行政行为之前或过程中采取的,并不以行政相对人负有特定义务为前提,故它的采取可能带来两种结果:一种结果是,行政机关采取了行政强制措施,紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为,在后续的行政处罚或其他具体行政行为作出以后,行政强制措施应理解为已被行政处罚或其他具体行政行为所吸收,而不再具有独立的意义。不构成独立的具体行政行为,因而不具有可诉性。另一种结果是,行政机关采取了行政强制措施以后,或因不存在违法行为,或因虽有违法行为,但不够实施行政处罚或其他行政处理的条件,因而没有必要、也不再实施后续的具体行政行为,而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施,恢复相对人被限制的权利。11>但该行政强制措施确实曾经存在过了,也确实给相对人的权益造成了影响,甚至造成了损害。这时的行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在,也没有其他具体行政行为可依附,而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为,当然这种行政强制措施具有可诉性。

行政强制执行措施是以行政主体预先为相对人设定义务的具体行政行为的存在为前提的,在相对人不履行具体行政行为确定的义务超过自行履行的法定期限,又未产生延缓具体行政行为效力的法定情形时,有自行强制执行权的行政主体采取的强制相对人履行义务的强制措施。行政强制执行措施的采取,纯粹是为了具体行政行为内容的实现。从与相对人权益的关系考察,行政强制执行措施的采取也有两种效果:一种效果是,行政强制执行措施的采取并不增加或减少相对人的权益,也不增加或减少相对人的义务,即不对相对人的权益产生损益后果。因此,这种行政强制执行措施不具有可诉性。另一种效果是,行政强制执行措施的采取,是通过为相对人增加义务的“制裁性”方式,来实现对相对人履行义务的督促,并期待义务内容的实现, 确定原义务的具体行政行为具有可诉性是毫无疑异的。

这里需要说明,法院根据行政机关的申请,依法对具体行政行为的强制执行措施,是司法强制措施,自然不在可诉行政强制措施之列。12>对其可能造成的危害,相对人可以通过请求国家赔偿的途径寻求救济。其他行政强制执行措施因为对相对人的权益产生或大或小,或多或少的影响,有时甚至是重大影响,因此,允许对这种行政强制措施提起诉讼,既是保障相对人合法权益的需要,也是实现《行政诉讼法》的宗旨,对行政行为进行司法监控的必然。

综上,行政强制措施是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。因适用场合和所追求目标的不同,在现行法上的名称和实际存在的形态有很大差异。行政强制措施是可诉性具体行政行为,但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。一个特定的行政强制措施是否具有可诉性,取决于它是否为一个独立、完整和已经成立的具体行政行为,也取决于它与相对人权益的关系。

[参考文献]

1>胡建淼:《行政法学》,第326页,法律出版社

2>张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》,第165页,中国人民大学出版社

3>同上文

4>胡建淼:《行政法学》,第327页,法律出版社

5>李援:中国行政强制法律制度的构想。

6>应松年主编:《行政诉讼法学》,第76——77页

7>蔡小雪:《行政审判中的合法性审查》,第296页

8>城仲模:《行政法之基础理论》第253

9>应松年:论行政强制执行,《中国法学》

10>张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》,第165页,中国人民大学出版社

11>胡建淼:《行政法学》,第327页,法律出版社

12>见《刑事诉讼法》第6章,《民事诉讼法》第10章

作者单位:河南省襄城县人民法院

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