论行政诉讼中的举证责任的承担

论行政诉讼中的举证责任的承担缩略图

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定,在行政诉讼中“被告对作出的具体行政行为具有举证责任,应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。即确定了行政诉讼中的被告负有举证的责任和义务.由此可见,被告负举证责任是我国行政诉讼特有的证据制度。

  所谓举证责任,特指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据,以证明其确实存在,否则将承担败诉后果。

  举证责任是行政诉讼 特有的证据制度,我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》都没有明确规定举证责任。《行政诉讼法》在我国三大诉讼制度中第一次明确规定了被告的举证责任。这一制度的确立对于实现行政诉讼的目的、促进行政机关依法行政、防止其实施违法行为和滥用职权都具有重要的意义。

  举证责任承担是法律规定当法院无法查清案件事实,应到由谁承担败诉后果的问题。《行政诉讼法》第32条规定“被告对作出的具体行政行为有举证责任……”从立法上明确了行政诉讼中的举证责任由被告承担,当被告不能证明具体行政行为合法而法院又无法查明案件的事实真相时,则由被告承担败诉后果,而原告并不因为举不出证据证明具体行政行为的违法性而败诉。《行政诉讼法》规定人做为被告的行政机关承担举证责任,主要原因有以下三点:

  第一、从行政管理的基本要求来看,行政机关作出具体行政行为的活动是根据事实适用法律的过程,应当遵循“先取证、后裁决”的原则,即行政机关在作出裁决前,应当充分收集证据然后根据事实,对照法律作出裁决,而不能在毫无证据的情况下,对公民、法人或其他组织作出行政行为,造成程序违法,滥用职权,侵害相对一方当事人的合法权益。进入诉讼程序后,如被告举不出证据就证明了行政机关在行政程序阶段作出的具体行政行为没有起码的事实根据,已经违反了行政程序规则而构成违法,只能由它承担败诉后果。因此,规定被告负举证责任是可行的、必要的。

  第二、被告承担举证责任的相对一面自然是,行政诉讼的原告不承担举证责任。在行政法律关系中,行政机关居于主导地位,其实施行政行为时无须征得公民、法人或其他组织同意。而公民、法人或其他组织则处于被动地位,无论在经济状况、活动能力及在行政管理中的地位方面,都不具备行政机关所享有的各种职权和便利条件,原告将无法或者很难收集到证据。即使收集到,也不能有效地保全证据不具有对主要事实毫无遗漏地举证能力。而如果当原告不能举证证明自己的主张时。由原告承担败诉后果,是有失公平的。

  第三、行政机关的举证能力比原告要强。在行政程序中,行使行政执法权和行政司法权的行政机关,拥有足够的行政经费,专门的仪器设备和技术队伍,从而保证行政机关即有足够的权力,又有足够的能力收集、调取证据而在一定特定情况下,原告几乎没有举证能力,有的案件的证据需要一定的知识、技术手段、资料乃至于设备才能取得,而这些往往是原告所不能具备的。如是否对环境造成污染,污染的程度多大,药品管理中伪劣药品的认定等等,这些都是原告无法收集、保全的,因而要求原告举证是超出其承受能力的。而对于行政机关来说,收集和保全这些证据并证明这些事实,都是力所能及的。

  举证责任的承担是由举证责任的性质所决定的。根据《行政诉讼法》的规定,我国行政诉讼的举证责任由被告承担为原则,这包括两个方面的涵义:(1)被告行政机关必须根据法律的规定履行应负的举证义务(2)被告未能妥善履行或拒绝履行其举证义务,人民法院应判决撤销被诉具体行政行为或责令被告限期作出具体行政行为。我国行政诉讼的原告,原则上不对案件的最终裁判承担举证责任,原告所承担的举证责任仅限于与诉的成立相关的特定的事项。

  (一)被告应负的举证义务

  被告应负的举证义务,是指被告在行政诉讼期间应向法院提供作出具体行政行为或不作为的事实根据和法律依据。

  被告提供的事实根据,主要是指被告在行政执法过程中搜集、保全的证据包括在行政程序中取得的书证、物证、证人证言、行政案件当事人的陈述,对专门问题的鉴定结论,当场处理的现场笔录等,对于行政机关拒绝履行法定职责而提起的要求履行之诉,拒绝颁发许可证的不作为之诉的案件被告也应提交不作为行为合法的依据。

  提供规范性文件,是指被告向法院提供作出具体行政行为的法律依据,包括法律、法规、规章及其他规范性文件。这里所指的法律、法规,是人民法院审理行政案件的依据,同时也是人民法院和诉讼法事人周知的。由于我国没有统一的行政规章公告制度,在现实生活中很难掌握,许多行政机关的据以作出具体行政行为依据的规章仅以该行政机关自己掌握,人民法院,诉讼法事人在行政诉讼之前可能并不知道其是否存在,因此需要行政机关在诉讼过程中向法院提供,其他规范性的文件是指行政机关制定的规章以下规范性文件,他们虽不是事实,也不是人民法院审理案件的依据和参照,但却是行政机关认定事实的根据和具体行政自由裁量权处理行政事物时必须考虑的政策因素,也是人民法院认定行政机关的具体行政行为是否合法的依据。因此,如果行政机关的具体行政行为涉及其他规范性文件,在应诉时,也要一并向法院提供。

  (二)被告应负的举证责任

  行政诉讼人微言轻监督行政机关依法的有力武器,正是通过被告负举证责任这一制度,来敦促行政机关完整把握案件事实,正确适用法律的。如果行政机关在行政程序中能够切实履行职责、充分调查研究的话,举证责任根本就不能构成任何负担,而只能需将其在行政程序中调查取得的证据悉数提供给法院即可。于此相反,如果行政机关在行政诉讼中不能妥善履行或者拒绝履行上述的举证义务,应视为被诉具体行政行为没有事实根据或者法律依据,被告应承担败诉的法律后果。

  (三)被告举证责任的履行

  被告举证责任的及时履行对提高行政诉讼的效率,保护原告方的合法权利有着重要的意义。因此,被告应尽快切实履行自己的举证责任。也就是说,被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据。当然,这一期限是被告履行其举证责任的最早期限,但并非最后期限。根据最高人民法院的司法解释,被告履行举证责任的最后期限应当在第一审庭审结束前。即在第一审庭审的最后陈述之前,被告必须向人民法院提供作出具体行政行为的事实根据和法律依据,在这之后提供的证据没有证明效力。如果被告在第一审庭审结束前拒绝提供或者不能提供作出具体行政行为的主要依据和所依据的规范性文件,人民法院可以依据行政诉讼法的规定,以被诉具体行政行为主要证据不足或者超越职权为由,依法作出撤销被诉具体行政行为的判决。而在事实上,如果被告在收到起诉副本之日起10日内不提供或者无正当理由逾期提供的,人民法院可以越过其他诉讼程度直接进入到最后陈述阶段。

  如果被告在第一审庭审结束前履行了举证责任,则合议庭应重新回到法庭调查阶段,对案件进行全面审理。在二审期间如果被告提出新的证据或者规范性文件,并不影响人民法院对一审案件的上诉审,而二审法院此时根本就不应该接受上诉人提出的新的证据和规范性文件,更不能以发现新的证据或者原判决确有错误为由不得撤销原判,迳行改判或者发回重审。

  (四)原告承担举证责任的范围

  我国行政诉讼原告原则上不对案件的最终裁判结论承担举证责任,而仅在与诉的成立相关的事项上承担有限的举证责任。其责任的范围包括:

  1、证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。

  2、在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实。

  3、在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉具体行政行为侵害而造成损失的事实。

  4、其他应当由原告承担责任的事项。

(作者单位:黑龙江省北安市法院 )

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