论行政诉讼中调解制度之适用

论行政诉讼中调解制度之适用缩略图

《中华人民共和国行政诉讼法》第50条明确规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”,然而从近年来各地法院行政审判的实践情况看,好多法院通过案外协商、协调、和解等方式有效地化解了矛盾,解决了纠纷,取得了较好地法律效果与社会效果。鉴于调解制度在解决当事人纠纷中所具有的独特优势,行政诉讼中引入调解制度具有其现实必要性和可行性。

  一、行政诉讼适用调解的必要性和可行性

  (一)行政诉讼适用调解的必要性

  1、行政诉讼立法目的的需要。行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行政。从相对人的角度来说,提起诉讼的最终目的是为了保护自己的合法权益,而非对行政机关的监督。因此,行政诉讼立法目的,对行政诉讼调解的建立有着决定性的意义。

  2、行政诉讼审判实践的需要。审判实践中大量的行政案件通过协商、协调、和解等方式得到妥善的解决,与其让这些变相的调解方式成为规避法律的工具,不如从制度上加以规范,允许当事人调解,由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查,在不违反当事人自愿和法律强制性规定,不损害公共利益和他人利益的前提下,依法确认协议的法律效力,使调解成为保护当事人合法权利,促进行政机关依法行政的方式。  

  (二)行政诉讼适用调解的可行性

  1、在诉讼法理论上,无论民事诉讼、刑事自诉还是行政诉讼,基本功能都是解决争议、化解纠纷,而调解正是解决争议、化解纠纷的重要方式之一,调解能在民事诉讼、刑事自诉中适用,当然也可以适用于行政诉讼。

  2、在现行法律司法解释框架内,法院在审理案件过程中,经常会出现行政机关通过庭审发现自己行政行为的违法性,主动向法庭提出撤销或变更被诉行政行为,在此基础上原告可以申请撤诉,这样的结果无论对法院还是对当事人各方都是极大的节省,符合诉讼效率和司法经济。

  3、行政诉讼法第67条第3款规定行政赔偿诉讼可以适用调解。行政赔偿之诉可以适用调解,就意味着在法定的范围内,行政主体对国家财产有一定的处置权。既然行政主体可以通过调解协议的方式依法处分国家财产,那么用同样的方式在法定的权限范围内处分其他行政职权,在行政诉讼中适用调解也应当是顺理成章的。为了慎重起见,立法时可以为行政诉讼调解设置比民事诉讼更为严格的程序。

  二、行政诉讼不适用调解的弊端及适用调解的优越性

  (一)行政诉讼不适用调解的弊端

  1、行政诉讼不适用调解,使大多数行政案件要经过判决阶段,而判决只能针对被诉具体行政行为,除行政处罚显失公正的可以变更外,通常对被诉的具体行政行为只能判决维持或撤销。对于判决维持撤销具体行政行为,无论法院是否依法判决重作,行政主体依照职权均可以重新做出具体行政行为,如果一方当事人不服一审判决提出上诉,又增加了纠纷解决的时间。如果对被诉具体行政行为违法的案件适用调解,可以在一审中结案。

  2、不适用调解直接或间接导致了原告非自愿撤诉案件的增多。在审判实践中,大量的案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过协调解决的;被告改变、撤销被诉的行政行为,或者作出原告要求的行为,或者在诉讼外给予原告某些好处,原告认为达到目的,申请撤诉,法院准许撤诉,诉讼就此了解。

  3、限制了法官主观能动性的发挥,使法官处于一种机械判案的境地。从司法实践中,不适用调解不利于行政主体与行政相对人的沟通,不利于纠纷的最终解决。

  4、增加了人民法院诉讼成本和当事人的诉累。就我国行政诉讼的现实状况而言,行政诉讼步履艰难,令人堪忧。至2002年全国法院受理行政案件总共70余万件,有的法院全年没有一起行政案件,行政庭门可罗雀。在已经审结的案件中判决,以原告撤回起诉、法院驳回起诉的方式了结的。“民告官难”、“行政审判难”,是许多人的感慨。这种情况的出现与行政审判程序的单一性不无关系。

  (二)行政诉讼适用调解的优越性

  1、调解有利于当事人息诉,能够实现纠纷和矛盾的彻底解决,减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象的发生。调解制度能缓解当事人之间的对抗,使纠纷得以彻底解决。判决固然更有利于实现的公平,但也易导致双方当事人隔阂的加深、对立情绪的加剧。相对人“赢了一时,输了一辈子”的现象也屡见不鲜。这就背离了立法的初衷。调解制度在平和友好的氛围下,通过法官的斡旋,促使双方当事人互谅互让,化干戈为玉帛,使争议不仅在法律上得以彻底解决,也在心理上得以真正消除。调解尤其符合中国的传统文化。

  2、调解有利于解决执行难问题。调解的促成便于当事人履行义务,减少了上诉环节,避免了执行难的现象,虽然调解协议的达成,并不能保证债务人即时履行或者自觉履行,但调解的优势是显而易见的。

  3、调解有利于提高法院工作效率。调解与效率的关系与法官和当事人情况直接相关,特别是审前调解和简易程序中的调判结合,可以较大地提高法院的审判工作效率,实行案件的繁简分流,有利于法院资源的合理分配。此外,调解可以在原告的诉讼请求之外一并解决更多的争议,而不必另案处理,符合法院所追求的公平与效率主题。

  4、调解有利于达到良好的社会效果,保证社会稳定。保证审判的效果,维护社会稳定,既是社会各界对法院的要求,也是法院保护自身的需要,调解能够达到当事人无反悔、无申诉、无上访的结果,是法院的理想境界,也是社会稳定的需要。  

  5、调解可以降低诉讼成本,实现诉讼经济。诉讼经济原则已成为诉讼活动的一个重要原则。审判是高成本的,审判中双方当事人处于对立地位,各方为赢得诉讼,在举证与反证、立论与驳论的“诉辩拉锯战”中,需要大量的时间、精力、财力耗费。而诉讼周期的延长及上诉、申诉比例的上升,又增了国家司法资源的消耗,导致双重的高成本。调解制度的存在,则打破了这一尴尬局面,使当事人有可能以最小诉讼代价获得最大的诉讼效益,并能有效节约司法资源。

  6、调解是诉讼中的合法行为,是终结诉讼,解决纷争的重要手段。具有实质上的法律效力。调解协议或文书的效力相当,可以作为强制执行的依据,改变变相调解产生的弊端。

  三、行政诉讼调解的原则

  (一)自愿、合法原则。人民法院在审理民事案件时,应根据当事人自愿原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。调解是终结诉讼、解决纠纷的重要手段,调解合法成立后具有实质上的法律效力。建立行政诉讼调解要充分体现当事人双方的共同意愿,同时能够保障原告有与被告平等协商的能力,坚持合法性调解应确立为行政诉讼调解的基本原则,很多情况下,依法调解能保护公民、法人和其他组织的合法权益,还能监督和促进行政机关的依法行政。

  (二)调解不能超越被告法定职权原则。行政主体的行政职权是国家赋予它的以实现管理国家为目的权力,是公权,不允许任意处分,被告处分或放弃的权利限定在法定权限范围内。行政诉讼上的调解不能以放弃、牺牲国家的权利来换取息事宁人的目的。行政机关只有在不违背法律的禁止性规定,不损害国家、集体和他人利益的前提下才可适用调解解决纠纷。

  (三)调审结合原则。行政诉讼的目的是维护公民、法人和其他组织的合法权益,监督、支持行政机关依法行政。行政诉讼调解应选择调审合一模式,在目前民事调解、刑事诉讼中案件调解和行政赔偿诉讼调解已经有明确规定的前提下,在行政诉讼中适用调解值得我们借鉴,行政审判实践中的协调作用发挥已证明在行政诉讼过程中,调解不论是审前还是审判中,坚持能调则调,当判则判,调判结合,案结事了,妥善解决行政纠纷。当然,调解不应仅限于一审程序,行政诉讼调解的确立已给予当事人的程序选择权,在二审、再审程序中适用调解,也能够更好、更有效地保护当事人的权利。  

  (四)原告利益优先原则。作为行政行为的相对人的原告往往处于弱势地位,维护行政机关依法行政不能以损害相对人的合法权益为代价。司法实践中,对具有轻微程序瑕疵的行政行为,不能应一律予以撤销而应当采用多种灵活的方法予以处理,为了尽快解决行政争议,法院可以组织双方当事人进行调解,以调解方式结案。行政诉讼能否适用调解主要在于行政机关在诉讼中行使处分权是不是损害国家利益、公共利益,只要我们承认行政对其职权的处分权,并肯定这种处分的行使并不必然以损害国家利益、公共利益为代价,行政诉讼就可以适用调解。

(作者单位:山东省临沂罗庄区人民法院)

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