试论我国行政程序制度的内涵、现状与完善的必要性

试论我国行政程序制度的内涵、现状与完善的必要性缩略图

[论文提要]:

  行政程序制度是有关行政程序的法律规范的总称。它包括情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、说明理由制度、时效制度和救济制度等内容。

  近年来,我国行政程序法律化的进程逐步加快,并取得了明显的成绩,但从总体上看,我国的行政程序法律化的水平还比较低,行政程序法律化还存在诸多问题。

  因此,建立和完善我国行政程序制度具有十分的重要性和必要性:是改变我国向来重实体、轻程序这一落后观念的必要途径;是发挥行政程序法功能的基本的主要途径;是有效地提高行政效率、控制行政权利、保障公民权利的重要途径。

  行政程序制度在资产阶级革命胜利后就已确立,存在于英美普通法中。在美国称为正当法律程序原则,美国宪法所规定的“正当法律程序条款”,为公民的合法权利免受行政权力的不法侵害,提供了最低限度的程序保障。在英国则称为自然公正(自然正义)原则,它是英国行政法治的核心概念。由于二战中人权被践踏的严酷事实,人们对人权问题进行了深刻反思,人权保障成为全球性关注的话题。1946年,美国制定了《联邦行政程序法》,美国正当法律程序理念所体现出来的对人权的重视,随着美国国际地位的提高,在世界范围内产生了较大的影响。战后,在法律程序领域,大陆法系国家开始吸收英美的一些作法,旨在通过正当程序理念,切实保障人权。日本以美国刑事程序为样本,对刑事诉讼制度进行革命性的变革,并建立以行政相对关系人参加为核心的行政权发动程序,被认为是现代法治主义的基本要求之一。德国以“程序正当性” 为核心的法律程序化现象和主张,正是受了英美正当程序观念的影响。20世纪90年代,保证行政的公开、透明,保护公民在行政程序中的权利,成为正当程序的理念的主题,并在世界范围内又一次掀起制定行政程序法的高潮。

  我国有着丰富的法律文化遗产,中华法系在世界上自成体系,源远流长。但是,正如邓小平同志指出的“旧中国留给我们的封建专制传统比较多,民主法制传统很少”那样,诸法合体,以刑为主等封建法律文化的历史积淀,形成了重实体轻程序,重结果轻过程等观念,至今尚存在于许多人们的头脑中,违反程序法规范的现象时有所闻,许多程序法律制度尚未建立。针对我国社会法律意识中程序观念淡薄和行政程序制度不完善的国情,研究和完善行政程序制度是有积极意义的。

  一、行政程序制度的内涵

  (一)行政程序制度的概念

  行政程序制度是有关行政程序的法律规范的总称。学者们对行政程序的含义之争在我国主要形成了两种代表性的观点。一种观点认为,“行政程序是指行政主体的活动程序,即行政主体采取行政行为的步骤、方式、次序”。行政程序行为的主体必须是行政机关以及法律法规授权的组织和个人,行政相对人不能成为行政程序行为的主体。另一种观点认为,行政程序法是规范行政管理活动中的各种程序的总称,行政程序是行政法律关系主体在行政活动中应遵循的程序。因此行政程序的主体不仅包括行政主体,而且包括行政相对人。其实上述第一种观点我们认为可称为狭义的行政程序,第二种观点可认为是广义的行政程序。

  (二)行政程序制度的主要特点

  1、行政程序制度以“公开”和“听证”制度为核心。行政机关的行政行为,除涉及国家机密(如与军事、外交等重大事项有关的情况)以外,让公民了解,在管理过程中听取公民的意见,是行政程序的重要内容,也是民主与科学管理的体现。

  2、行政程序制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张,是社会生产和生活需要高效地维护社会秩序的结果,因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。

  3、行政程序制度是重要行政程序的法律的。一般地说,涉及当事人权益和行政效率的重要行政程序,以法的形式予以规定,赋予其法的强制性,从而保证行政行为的科学性和民主性。如果违背行政程序规则,即属行政违法行为。应当承担相应的法律责任。

  (三)行政程序制度的内容

  我们究竟应建立哪些行政程序制度?对此,学者们的看法很不一致。笔者认为,下述行政程序制度可以作为我们建立行政程序制度优先考虑的范围:

  1、情报公开制度。即凡是涉及行政相对人权利义务的,只要不属于法律、法规规定应予保密的范围,都应依法向社会公开,任何公民、组织均可依法查阅和复制。

  2、告知制度。其具体要求是:行政主体作出影响行政相对人权益的行为,应事先告知该行为的内容,包括行为的时间、地点、主要过程,作出该行为的事实根据和法律根据,相对人对该行为依法享有的权利等。

  3、听取陈述和申辩制度。行政主体拟实施一定行政行为,在告知相对人后,相对人可能认为相应行为违法、不当或者认为行政行为虽不存在瑕疵,但对行为实施的时间、地点、方法有所建议、要求。行政主体都应认真地听取相对人的意见,并加以认真的、充分的考虑,如其合理、适当,则应予以采纳;如不合理、不适当,虽不应予以采纳,但应向相对人予以解释、说明。

  4、职能分离制度。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离,使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使。如《行政处罚法》在规定处罚的听证程序和执行程序时确立了职能分离制度,规定行政处罚案件的调查人员不得主持行政处罚的听证程序;作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。

  5、不单方接触制度。要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时,不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触,听取其陈述,接受和采纳其证据等。

  6、时效制度。行政主体实施行政行为,特别是涉及相对人权益的行为,法律、法规要对之确定明确的时间限制。如对行政主体实施行政许可行为,法律法规要规定其申请的时限、审查的时限、决定的时限、送达的时限等;

  7、说明理由制度。行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决,特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决,必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑。

  8、救济制度。内容包括声明异议,行政复议(或称“行政诉愿”),行政复核(含复查、复审),以及对行政行为的司法审查(即行政诉讼)等。

  二、我国行政程序制度的现状和存在的主要问题

  我国行政程序制度的建立和完善,应当说是我国的民主与法治建设同步的,它经历了一个从无到有、从分散在集中、从低层次到高层级的逐步发展的过程,其中有两次里程碑式的重大事件:一是1989年《行政诉讼法》的颁布和实施,它从司法监督的角度有力推进了行政程序法制建设,其中有宣言式的规定条款:具体行政行为违背的法定程序的,得以撤销;二是1996年《行政处罚法》的颁布实施,标志着我国全面行政程序法制建设的开始,《行政处罚法》的重要贡献在于:在行政诉讼法确立的程序违法无效的原则上,又进一步确立了保障公民权利与促进行政效率相结合的公正、公开原则,规定了告知、陈述、早辩和听证等程序制度。总体来看,我国行政程序法律化的进程逐步加快,并取得了明显的成绩,主要表现在:

  1、新宪法为行政程序法律化提供了宪法依据。西方国家的宪法中往往有关于行政程序基本原则的规定,这些规定构成这些国家行政程序的根本法律渊源。我国宪法并没有专门明确规定行政程度的基本原则,但是,宪法中的有些规定却可以被认为是行政程序法律化的依据。例如,宪法第2条第3款规定:“人民依照规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务“。这一规定是行政程序法上公开原则、参与原则的宪法依据。

  2、制定了一大批行政程序方法的法律、法规和规章。建国以来,尤其是十一届三中全会以来,我国先后制定了一大批行政程序方面的法律、法规和规章,使行政程序无法可依的状况有了明显改善。20世纪80年代以后,行政程序法律化的进程明显加快,有关国家机关先后制定了《行政法规制度程序暂行条例》、《国家行政机关公文处理办法》、《行政复议条例》、《行政处罚法》、《行政复议法》等等。这些法律、法规和规章制度,使我国行政程序法律化的覆盖面大为扩大。

  3、某些行政领域建立了比较完备的程序制度。虽然目前我国的行政程序制度总体上还比较落后,但从局部看,有些领域的行政程序制度已经相当完备。如行政处罚程序、行政复议程序等。以行政处罚以例,1996年颁布的《行政处罚法》,对行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序,以及行政处罚的执行程序都作了统一、明确、具体的规定。此外,还制定了大量专门规定特定领域的行政处罚程序的单行法律、法规和规章,如《治安管理处罚条例》等,这使我国行政处罚程序形成了比较完备的规则体系。

  4、体现现代法治精神的行政程序制度开始得以确立,随着法制建设的发展,我国行政程序法律化的价值取向发生了明显的变化,行政程序已不再被单纯地看作保障行政管理、提高行政效率的工具,它的控权功能和保护公民权益的功能逐步被立法者所认识,其结果,使得我国行政程序中以控制行政权和保护公民权益为主要目的、体现现代法治精神的规则和制度逐步被确立。例如,告知程序、听证程序、回避程序、复审程序等。这种变化表明我国的行政程序法律化逐步向现代化迈进。

  5、行政程序制度获得了相对独立的法律地位。随着国家法治的发展,行政程序开始获得独立的法律地位。例如,《行政诉讼法》明确地将程序合法作为行政行为合法的三个必要条件之一。《行政处罚法》则明确规定,没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定表明,我国行政程序不再是行政实体法的附庸,它已经获得了独立的法律地位。尽管我国的行政程序法律化有了长足的发展,取得了明显的成绩,但从总体上看,我国的行政程序法律化的水平还比较低,行政程序法律化还存在诸多问题。

  三、完善我国行政程序制度的必要性

  就我国行政程序制度存在的种种问题和不足来看,我国行政程序制度应当加以改进和完善;根据行政法学的一般理论和学术界的研究、成果,我国行政程序制度加以改进和完善,按照社会主义市场经济建设和我国民主法制建设的要求,我国行政程序制度应当加以改进和完善;和世界先进国家相比,我国的行政程序制度也应当加以改进和完善。

  (一)完善我国行政程序制度,是改变我国向来重实体、轻程序这一落后观念的必要途径

  行政法是实体法与程序法的有机统一,行政程序制度是行政法律制度的有机组成部分。没有完善的行政程序制度,就谈不上行政实体法律目标的实现,甚至还可能带来破坏和其它消极的作用。在行政法制建设的起步阶段,一般地说,行政程序法往往成煤其实体法的附属品,行政程序法远没有行政实体法发达。但是,随着行政法治与民主观念的提高,行政过程中的一切活动,不仅实体上要求合法,而且带必须在程序上合法。行政程序法的兴起和发展,使其具有与行政实体同等重要的法律效力和地位。违反程序法则,与违反实体法规则一样,都将影响行政行为效力。

  行政程序法在行政法中的地位,在美国,行政法就是正当的法律程序,行政法就是行政程序法。美国学者认为,“程序法是执行,而法律的生命在于执行,从实际的观点来看,程序法的重要性超过了实体法。一个健全的法律,如果使用武断的专横的程序去执行,不能发生良好的效果;一个不良的法律,如果用一个健全的程序去执行,可以限制或削弱法律的不良效果”。在我国,以往往重实体法,轻视程序法,认为行政行为只要事实清楚,适用法律法规正确,程序上有所不足,责令予以补政即可,一般不影响行政行为的效力。近年来,人们开始重视程序法,认为违反程序也是违法。立法上在规定实体权利义务的同时,作出了适当的程序性规定。其实,从某种意见上说,程序法比实体法更重要,如果存在着一些实体规则,但没有好的程序规则去执行,实体规则定是再漂亮,没有程序规则来保障,十有八九是执行不好的,相反,即使没有实体法制,但却有一个良好的程序法律,我们仍然可以实现理想的目标。为什么在执法中经常出现上有政策,下有对策,关键是我们的法律缺乏科学合理的程序设定,以致受该实体法律规范调整的人可以寻找很多对策来对付这个法律,致使法律得不到贯彻执行。有时实体法无法解决的问题,通过程序法可以公平合理地解决好。即使没有一个实体规范,只要有一个好的程序规定,事情仍然可以处理得很好,所以行政程序规范具有独立存原的价值。

  行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体效权益,但也有相当一些行政程序,并不涉及相对一方实体权益,在这种情况下,并不意味着就没有权利义务问题。首先,行政机关不履行程序义务,即程序违法,是行政机关违反法律的问题,就“违法”这一点而言,是实体违法还是程序违法,并无差别;行政机关违法而不纠正,其危害远较公民违法要严重很多。其次,实际上程序问题也涉及到实体问题。比如,在检查公民身份证时,公安人员必须首先出示自己的证件,这是表示身份程序。是否表明身份,在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序,首先是为了体现执法工作的严肃性,也是为了防止假冒,避免社会秩序混乱,损害国家利益。可以说,在很多情况下,程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。

  凡是违法行为都必须追究法律责任,这也是社会主义法制的一项重要原则。这一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。

  (二)建立和完善我国行政程序制度,是发挥行政程序法功能的基本的主要途径

  各国的行政程序法律由于其价值取向不尽相同,在功能上表现出一定差异。从理论上讲,现代行政程序法功能有三种:

  一是效率型。以提高行政效率为其基本功能。这种类型的行政程序法律讲究比较少的人力、财力来进行行政管理。

  二是控制型。以控制行政权力为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于防止行政机关超越职权、滥用权力。

  三是权利保障型。以保障行政相对人的程序权利为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于保护相对各种合法权益,尤其是程序上的权利。

  我国行政程序法的功能类型应当是以效率为基础的权利保障型。学术界普遍认为,根据我国的具体情况,应当兼顾权利保障和效率两方面。以提高公民的民主和法治意识来看,应当保障公民的程序权利。但是,我国生产力发展水平不高,如果脱离社会利益而过分强调公民权利的保障,就会影响经济发展速度,不利于社会生产力的发展,因此,也要把效率放在重要的位置上。效率型和权利保障型都是非此即彼的思路,并不可取,“并重型”的具体设想是把效率和权利保障两个方面结合起来,兼顾权利保障和效率。这样的功能类型既不是完全的效率型,也不是完全的权利保障型,而是介于的选择。立法者应当从全体公民的共同利益出发,考虑每个公民的具体利益应当保障到什么程序。要做到这一点,就必须处理好效率与权利保障的关系,因为效率更多地反映社会利益,而权利保障更多的反映个人利益。处理两者关系的原则是:以提高效率为范围,以权利保障为目标,在效率允许范围内,对权利的保障努力达到“最大化”。

  要实现行政程序的上述功能,只有通过完善行政程序制度,即通过科学的立法,才能构建我国的行政程序法,只有有了完备的或尽可能完备的程序法,才可能发挥程序法的功能,以保障行政机关的依法行政,实现公共管理职能,同时又最大限度的维护公民、组织的合法权益,以实现社会的正常运转和社会进步。

  (三)行政程序制度的完善,可以有效地发挥行政程序制度的积极作用,并具有重要的现实意义。

  1、提高行政效率。行政程序在行政行为中无处不在的,实体法不通过一定程序,就不可能被实施。为批准某一申请,可以通过几个部门,盖几个章就简明迅速地完成,也可以盖上几十甚至几百个章,使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。对当事人从事一种行为,可以放任,可以要求备案,也可以要求审批,程序不同,效率也不同;对于审批许可,是规定一个月,还是三个月,直接影响行政效率。程序法的作用,就在于将合理的、即能提高行政效率,又能保护公民权益的程序法律化、制度化,免去不必要的程序或简化繁琐的程序,从而大大提高行政效率。

  2、制约作用。所谓制约作用是指行政程序法能够在程序上对行政机关起制约作用,防止其失职、越权和滥用职权。这主要表现在以下两个方面:第一,行政程序法律使行政程序或为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序合法,不等于运用实体法也正确;但是,如果行政程序严重违法,即使运用实体法正确,也将导致行政行为无效。例如,依照我国专利法规定,专利局批准专利权必须经过三个月的公告期。这是批准专利权行为的行政程序。如果专利局不经过公告程序就给予申请人专利权,那将导致该行为无效,即使申请人的发明实际上已符合专利的条件,还是不能获得专利权。第地理与腐败行为等行政违法行为做斗争的重要手段。行政违法中的失职和滥用职权等行为,大都与行政程序不健全、不规范有关。例如,在公民申请某贰权利的程序中由于没有明确的时效限制,就可以为以权谋私开方便之间。处罚程序中缺少说明理由和听证程序,就便于滥用职权。行政程序强调公开原则、参与原则,都对防止腐败起积极作用。健全和完善行政程序法,将从制度上制止腐败、违法现象,保证为政清廉。

  3、保护公民、法人其他组织的合法权益。公民、法人或其他组织的合法权益,不仅要靠行政实体法予以规定,还要靠程序法予以保障。例如,在行政处罚中设置说明理由,听取意见以至听证、裁决的顺序性程序,就具有避免和减少滥用职权,保障个人和组织法权益的作用。

  总之,适应依法治国、建议社会主义法治国家和我国加入WTO的需要,必须建立和完善我国的行政程序法律制度。我认为,我国尽快制定“行政强制法”、“行政许可法”等,并对有关单行法律、法规、规章等作进一步的清理,以备在制定我国统一的行政程序法时参考。

参考书目:

1、施瓦茨《行政法》群众出版社

2、林纪东《行政法》

3、赵震江《中国法制四十年》光明日报出版社

4、周旺生《立法学》北京大学出版社

5、王名杨《法国行政法》中国政法大学出版社

6、王名杨《英国行政法》中国政法大学出版社

7、王名杨《美国行政法》中国政法大学出版社

8、应松年《行政法新论》中国法制出版社

9、应松年、徐平《行政行为法》人民出版社

10、应松年、徐平《涉外行政法》中国政法大学出版社

11、罗豪才《行政审判问题研究》北京大学出版社

12、应松年、胡建淼《中外行政诉讼案例述评》中国政法大学出版社

13、马怀德《行政诉讼原理》中国政法大学出版社

14、姜明安《行政诉讼与行政执法的法律适用》人民法院出版社

15、张宗厚《法学更新论》云南人民出版社

(作者单位:四川省成都市温江区人民法院)

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