某些抽象行政行为应该具有可诉性

某些抽象行政行为应该具有可诉性缩略图

在我国行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为,具体行政行为在我国具有可诉性这里不在赘述。同时抽象行政行为又可分为静态抽象行政行为和动态抽象行政行为。前者是指行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件,后者是指行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件的活动。目前无论是动态抽象行政行为还是静态抽象行政行为都不具有可诉性。本文主要是针对静态的抽象行政行为的可诉性做以下几点探讨。

  第一: 我国行政诉讼法规定抽象行政行为不具有可诉性原因有以下几点:首先,依照我国的有关组织法的规定,确认行政机关抽象行政行为是否合法,是否具有效力,是否予以撤消或者是改变的权利属于国家权利机关和上级行政机关.人民法院无此权利。其次,抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民,法人或者其他组织的合法权益,他需要通过具体行政行为的转化才会影响对人的权益。因此对于法院来讲审理这些案件的难度较大,有可能出现大量的共同诉讼现象,不利于审理程序的开展。再次,根据我国具体的国情规定抽象行政行为具有可诉性条件还不甚具备,程序体制还有待于完善。最后,我国司法体制还在进一步的改革之中,法官的素质恐难胜任对抽象行政行为的审查。

  第二:笔者认为某些抽象行政行为应该具有可诉性,原因有:

  1、抽象行政行为不具有可诉性是从一个笼统的角度来讲的,不具体、不明确,我们不能一概否定抽象行政行为不具有可诉性。抽象行政行为与具体行政行为都是法学上的概念,其区别关键在于时间的先后和对象的多少,没有实质性的不同,都属于行政行为,都应当接受司法监督和审查。

  2、时抽象行政行为的违法或不当会造成不特定的行政行为人合法权益的损害,其严重性有时甚至会造成抽象行政行为对特定相对人的合法权益的损害。同时行政机关往往是集制定、解释、适用具有普遍拘束力的规定于一身,如果不对抽象行政行为予以司法监督,就不可能有效达到制约行政机关行使职权,保障行政相对人合法权益的目的。

  3、具体到实务上对人民法院而言,无审查抽象行政行为之权,这样给行政案件的审理带来很大的不便,法院的判决、决定等大多要援引行政机关的规范性文件,如果不审查规范性文件的合法性,就很难判断具体行政行为的合法性。我们可以不妨有这样的一个假设,当某一个公民对一个具体行政行为不服准备向法院起诉时行政机关可以将具体行政行为上升为抽象行政行为而使得这些相对人丧失了起诉的资格。

  第三:我们再来分析一下哪些抽象行政行为具有可诉性。首先我们可以从静态意义的抽象行政行为来看,当然法律法规以及一些地方性法规规章不具有可诉性(主要是指省、直辖市、自治区、特别行政区、国务院指定的较大城市制定的报国务院备案的地方法规和地方规章),这是符合我国现状的,那么在法律法规地方规章之外还存在很多的“红头文件”对于这些具体的“红头文件”笔者认为应该具有可诉性。笔者认为针对不同的行政机关可以做以下几点尝试:乡一级、县一级的行政机关制定的具有普遍约束力的文件命令,若侵犯了公民的合法权益,行政相对人可以向市一级的中级人民法院提起行政起诉;对于市一级政府机关制定的规范性文件或发布的具有普遍约束力的命令,行政相对人可以向省高院提起行政起诉;省厅级行政机关或国务院各个部委制定的规范性文件或发布的具有普遍约束力的命令可以向最高人民法院提起行政起诉。同时我们可以这样设定,以上这些抽象行政行为无论是动态还是静态的若有违法性或侵犯了公民的合法权益,应该行政复议是必经程序,这样行政机关可以加强自我纠正的意识,并加强对一些专业性较强的规范性文件审查和回查力度。其次,对于动态的抽象行政行为,行政机关在制定规范性文件活动的时候,若有违法性并侵害了公民的合法权益,行政相对人不适合直接向人民法院起诉,但是可以向有关部门检举如人大,司法机关可以建议行政机关在制定文件之前召开听证会。这样可以避免一些不符合法律的规定具有不当性的抽象行政行为的产生。一九九九年十月一日实施生效的《行政复议法》,直接赋予相对人在认为行政主体的具体行为依据不合法的行政命令文件做出的具体行政行为提出行政复议时,可对几乎除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为一并提出审查申请权,复议机关不审查即构成失职,从而为抽象行政行为的可诉性探讨提供了一条出路。最后,对于行政法规不能设定可诉性,因为行政法规是我国权利机关制定的,但是应对其加强监督,若这些法规有侵犯公民合法权益的情况,法院可以向这些权利机关提起司法建议等。

  从我国的实际情况来看,实施抽象行政行为的主体广、层次多,上至国务院各部委,下至乡政府都有效力不一样的“红头文件”,她们对广大人民群众的生活起着较大的影响力。然而,由于抽象行政行为的实施过程的监督力度不够,现有的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。当然把抽象行政行为提到可诉性的高度有很大的难度,关键是规范起诉抽象行政行为的程序,条件范围等。其意义重大,为健全我国的司法制度,完善我国的法律体系,促进依法治国的战略步伐,奠定良好的基础。

(作者单位:河南省焦作市解放区人民法院)

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