浅议我国的听证制度

浅议我国的听证制度缩略图

前一阵北京歌华有线电视网络股份有限公司宣布自7月1日起将全市的有线电视收费从原来的12元涨到18元的涨价通知引起了北京市民的怨声一片和社会各界的广泛关注和讨论,大家争议的焦点是有线电视属于自然垄断行业,又是社会公用事业,如此大幅涨价为什么没有开价格听证会呢?

  无独有偶,最近笔者所在地的市广播电视机关在没有举行任何听证会甚至没有作出任何通知的情况下擅自将部分本来已缴纳有线电视费的模拟节目转为数字节目,从而收取数字节目收视费。推广数字电视本是国家提倡的关系国家信息化建设和社会主义精神文明建设的一件好事,但是广播电视机构在使用者已缴纳有线电视费的情况下没有事先与使用者进行任何的协商甚至没有尽到充分的告知义务擅自减少节目数量,笔者认为其违反了诚信原则和听证的程序。这两个事件又引起了笔者对我国听证制度的关注。

  听证的概述

  听证程序是指国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见提出证据的机会,对特定事项进行质证,辩驳的程序。[1] 其实质是听取利害关系人的意见。

  听证程序在国外作为一项法律制度已有几十年的历史了,在程序法制比较健全的国家是普遍适用的程序,是整个行政程序中的核心内容,充分体现了行政程序三大原则:“公正、公开、参与”。

  在普通法系国家,听证制度来源于英国的自然公正原则,它包括两个程序规则:(1)听取对方意见;(2)不能作为自己案件的法官。其中第一条听取对方意见被认为是听证程序的规则。美国的《联邦行政程序法》是一部较早确定行政听证制度的法律规范。在美国,听证的权利不仅是一般的法律规则,还是一个基本的宪法权利。现在世界上法制发达国家都在行政程序法中明确规定了听证程序。

  我国《宪法》第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”这一规定为在行政程序中建立听证程序奠定了宪法基础。

  1996年公布的《行政处罚法》首次引入了听证程序,《行政处罚法》第42条规定:“行政机关做出责令停产停业,吊销许可证或执照,数额较大的罚款等决定前,应告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”

  1998年5月1日起实施的《价格法》也对价格听证做了明确规定,第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格 主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”2002年颁布的《政府价格决策听证办法》对价格听证的程序作出了详细的规定。

  2000年通过的《立法法》也规定在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。

  2004年7月1日起施行的《行政许可法》以专节对听证程序做出了详细具体的规定。

  一、听证制度在中国在短短十年内得到了高度的重视,并得到了飞速发展,笔者认为有以下几方面原因:

  1、公民民主法制意识的提高和基本人权理论的发达

当今的社会是民主的社会,法治的社会,而民主则要求国家机关在作出任何影响公民利益的决定之前,要倾听公民的意见,征得公民的同意,听证的理念由此而生。据说人类的第一次听证权是上帝在伊甸园中赋予的。传说亚当和夏娃被驱逐出伊甸园之前,上帝就问过他们是否偷食了上帝禁止他们食用的那棵树上的果子。[2] 听取利害关系的当事人的意见后来经过发展成为现在的听证制度。另外,基本人权理论的发达在行政权领域要求行政机关尊重和保护公民的人格,公民不再是行政权任意支配的客体,不再是消极的等待行政权的结果,而是可以主动参与行政权行使过程,并推动行政机关作出更加公正的行政行为。而听证程序给公民提供了一个可以参与行政权行使的机会,在这个程序中,当事人可以陈述意见,进行申辩,提出证据等等,充分行使法律赋予自己的权利。

  2、政府服务理念的转变

  现代行政理念发生了重大的变化,政府的角色从管理者变成了服务者,服务行政要求政府抛弃治民的观念树立由民做主的观念,将公众置于行政的中心位置上,政府与公民的地位真正地趋于平等,政府将改进服务质量,高效率的为民服务作为其追求和目的。[3] 公民与政府形成良好的合作与互动,再也不是原来的管理与被管理的关系。政府要有效的实施行政管理,必须得到公民的配合和支持,需要公民积极的参与行政活动。在当今公法私法化的过程中,私法的原则和精神不断的为行政法所吸收,私法中的意思自治和合意,协商精神向行政法的渗透,一方面提高了公民在行政法律关系中的地位,成为一个意思自治的法律主体,另一方面行政机关在行使行政权作出某些决定时,尽可能让公民参与到行政过程中发表自己的看法,听取公民的意见,形成了公法中的听证制度。我国加入世贸组织后,WTO规则的三大原则之一透明度原则也要求我国建立完善的听证制度以适应国际化的需要。

  3、节约行政成本,提高行政效率

  行政听证是行政程序中的核心内容,在行政程序中设置听证程序并非降低了行政效率,从长远的效果来看而是提高了行政效率。行政听证相对于行政复议,行政诉讼来说是事前救济。即在行政机关作出影响行政相对人合法权益的决定之前,由行政机关告知决定的理由和听证权利,行政相对人陈述意见,提供证据以及行政机关听取意见,接纳证据并作出相应决定,通过听证,可以使行政机关和相对人双方更清楚的了解事实,对行政行为的合法性和合理性有更深入的认识,避免矛盾的产生,使得一些事项在听证程序中就得到了很好的解决,降低了相对人寻求行政复议和行政诉讼的几率,大大提高了行政效率。同时,听证程序的设置还可以有效的监督行政机关依法行政,避免行政机关滥用权力,违法行政,符合我国当前依法行政目标的实现。

  二、中国听证制度中存在的问题

  自从1996年《行政处罚法》引入听证程序后,听证在中国作为一个崭新的制度引起了人们广泛的关注和过高的期望。尤其是98年施行的《价格法》规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性”之后,各种价格听证会在中国如火如荼的展开了。但是目前中国的听证制度存在着严重的弊端,主要有以下几点:

  1、在价格听证,立法听证等关系公共利益的听证程序中,听证代表的选出缺少法律依据。2003 年 7 月 15 日 的民航价格听证会, 7 名消费者代表以摇号的方式产生。很多地方还存在着“指定听证”、“邀请听证”的方式。通过这种方式选出的代表,他们对听证事项的专业性的掌握程度能否有效的行使听证的权利,在多大程度上代表公众的利益,是否接收人民群众的监督等方面都受到质疑。单从参与者的产生方式上分析,就足以见证目前听证法律法规所涉及程序内容的不可操作性,从而也会使听证结果有失偏颇。从这点来说应该建立听证代表的遴选机制。听证代表的作用不仅仅只是代表公众的意愿,简单的表达自己的想法,他们需要具备听证事项所要求的专业知识和分析问题,举证,质证的能力。这样,在听证程序中,代表的意见才会被裁决者充分的重视进而被采纳作为作出行政决定的依据。这才符合听证制度设置的本意。

  2、很多地方的听证会随意性大,透明度低,形式主义严重

  1996年的《行政处罚法》首次将行政程序引入我国法律当中。行政处罚中的听证程序因为缺乏可操作性的具体实施细则,加上某些地方基层政府法律意识淡薄或不具备相应素质的专业人员,导致听证程序流于形式,或是被利用为政府弥补不足的手段,使相对人失去了对听证程序的信心。

  2000年3月出台的《立法法》肯定了立法听证后,这一民主机制在各地很快渐成潮流,截止2004年底,全国共有24个省级人大常委会举行了38次立法听证会。尽管各地的立法听证实践取得了相当成效,但由于缺乏具体的程序和规则,也暴露出随意性大、透明度低、形式主义等诸多弊端。对于听证会上提出的各种意见,立法机关很多没有予以充分的尊重、考量和平衡,常常是 “听而不取”、“听而不决”,对于未采纳的意见也没有给出令人信服的理由。使得听证会沦为一种 “民主作秀”的行式。

类似的问题在价格听证中更是大量存在。

  三、完善我国听证制度的几点建议

  1、建立公听代表人制度

  公听即公共听证,是指听证的事项涉及多人或多方利益时,需要由众多公民,组织参与的听证形式。在西方国家,公共听证适用于公共管理的众多领域,我国自1996年引入听证制度后,公听制度已渗透到价格决定,规章制定等领域。在公听制度中,既要保障多人参与,又要兼顾效率,有必要建立公听代表人制度。公听代表人制度可确保社会各方利益的充分表达,又可兼顾公共利益与个体利益的平衡。如上述提到的,为什么听证代表会以摇号的方式产生,正反映了我国听证代表人制度的弊端,所以建议有关机关从下面几点考虑建立适应我国国情的公听代表人制度。(a)代表人的产生途径;(b)代表人的数额确定;(c)代表人的遴选标准;(d)代表人的资格地位等等。只有建立完善的公听代表人制度,才能确保代表社会各方的充分参与和各种利益的充分表达,才能引起听证机关对代表意见的充分重视,符合听证制度建立的初衷。

  2、建立严格的职能分离原则

  职能分离是英美普通法上的传统制度。普通法中自然正义原则的一个重要内容是当事人不能作为自己案件的法官。职能分离要求从事听证裁决的人员不能从事与听证和裁决行为不相容的活动,包括对案件进行追诉的活动及对追诉事项事先进行调查的活动。[4] 我国唯一对听证程序作出比较系统规定的《政府价格决策听证办法》规定听证主持人由政府价格主管部门有关负责人担任,笔者认为这种做法违背了行政听证必须遵循的“职能分离原则”。我国公共单位经营的公共产品和服务大都牵涉到政府的投资、补贴或收益,有的甚至本身就是政企不分的政府机关或事业单位,同处政府序列的价格主管部门要成为中立的主持者比较困难。这才使得我国的听证制度在很大程度上流于形式,很难起到保护利害关系人的作用。笔者认为有必要在政府机关中增设专门的听证部门以满足职能分离原则的要求。

  3、要建立起对听证代表意见的回应制度。

  美国的听证制度中规定了案卷的排他性原则,即全部听证的记录和相关的文件构成案卷,行政机关只能以案卷作为根据,案卷之外的未经听证的事实不能作为裁决依据。[5] 目前,根据我国的民主法制建设的程度,在我国建立案卷排他性原则还不太现实,但是我们一定要建立对听证代表意见的回应制度,对听证代表的意见,无论采纳与否都要公布理由,作出回应。这样可以大大提高听证过程的透明度,防止“听证会”变成“听过会”甚至成为掩盖部门利益的幌子。

  以上只是笔者对我国听证制度的几点设想,要想从根本上完善我国的听证制度还有待于我国民主法制建设的发展,全社会民主法制意识的提高和一部完善的听证程序法。

注释:

【1】杨惠基主编 《听证程序理论与实务》 上海人民出版社1997年版

【2】杨惠基主编 《听证程序理论与实务》 上海人民出版社1997年版

【3】石佑启 《论行政法与公共行政关系的演进》  载 《中国法学》2003年第3期

【4】杨惠基主编 《听证程序理论与实务》 上海人民出版社1997年版

【5】杨惠基主编 《听证程序理论与实务》 上海人民出版社1997年版

(作者单位:山东大学法学院)

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