行政诉讼与民事诉讼交叉现状探析

行政诉讼与民事诉讼交叉现状探析缩略图

行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益提起的诉讼;民事诉讼则是指公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间的财产关系和人身关系提起的诉讼。从行政诉讼和民事诉讼的概念、调整对象、处理方式、受案范围等方面静态地看,二者很难存在交叉问题。但在目前的审判实践中,行政诉讼与民事诉讼交叉的问题不仅经常存在,而且还是实践中遇到的比较棘手的问题。笔者试就行政诉讼与民事诉讼交叉产生的原因,交叉的主要类型,处理方式中存在的问题及建议等方面发表浅见,以期抛砖引玉。

  一、两大诉讼产生交叉的原因。

  1、立法上的原因。

  两大诉讼的紧密性。在我国行政诉讼法颁布实施之前,我国的行政诉讼制度最初是在民事诉讼法中作出规定的。1982年3月8日颁布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”随着行政诉讼法的颁布实施,行政诉讼才从民事诉讼中分离出来,成为一个独立的诉讼。从世界范围看,目前,存在独立行政诉讼制度的国家中,行政诉讼大多也是从民事诉讼中分化独立出来的。行政诉讼从民事诉讼中分离出来的事实说明了两大诉讼关系紧密。故两大诉讼产生交叉有其立法上的根本原因。

  此外,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第(三)项规定:“依照法律规定,应当由其他机关处理的争议,告知原告向有关机关申请解决”。这样立法机关通过立法活动将一部分民事争议或纠纷的处理权授予了行政机关行使。如《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理……。”但土地所有权争议后双方当事人首先想到的是打民事官司,立法却规定了土地争议是由政府先作出处理的,而政府对土地争议作出处理的行为又是可诉的具体行政行为,因此,这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉的问题。

  2、行政权的扩张与民众维权意识的提高。

  行政管理不仅涉及国家和社会的管理,涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益,而且,随着市场经济和社会的飞速发展,国家行政干预的范围越来越广,行政权得到了扩张。与此同步,民众的维权意识也在不断提高,一些本来看似鸡毛蒜皮的事现在都能搬上法庭论个公理,以前认为告行政机关是“鸡蛋碰石头”、“胳膊扭大腿”。现在,人们却认为行政机关开支的是纳税人的钱,应当为纳税人服务,应当依法行政,不管是什么样的行政机关,只要侵犯了纳税人的利益,就应当被告上法庭。父母与子女之间、民与官之间的官司早已寻常,而行政行为往往会直接影响或者间接影响两方以上相对人的权益,并且他们对行政行为的合法性有着不同的或者相互冲突的利益要求,有关当事人提起行政诉讼后,与被诉具体行政行为有利害关系的另一方当事人则提起民事诉讼,或者有关当事人持行政裁决、行政确认文书直接提起民事诉讼后,有利害关系的当事人则提起行政诉讼,或者有关当事人同时提起行政诉讼和民事诉讼。这就决定了行政诉讼的复杂性及其与民事诉讼的交叉性。

  二、实践中,两大诉讼交叉的主要类型。

  行政诉讼与民事诉讼案件交叉大多是由行政确认行为、行政裁决行为、行政登记行为、行政许可行为等引发的。

  1、行政确认行为。

  行政确认是指“行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确认、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。”①如权属的确认、工伤事故的确认等。由此可见,行政机关的行政确认行为对行政相对人的权利义务会产生直接和实质的影响,一旦确认行为在事实认定、法律适用及确认程序上存在问题,使行政相对人认为其权益收到侵害,该行政确认行为必遭诉讼,同时,因该确认行为的利害关系人并不是一方,有利害关系的双方或多方为维护自己的权益,就会民事诉讼,导致行政与民事交叉诉讼。如甲诉乙土地承包经营权纠纷案,在土地一轮承包中,甲将部分土地流转给乙耕种,村镇土地台帐、承包费用交纳台帐上亦均将该流转土地记载在乙的名下,土地二轮承包开始后,甲要收回该流转土地,乙不让,甲将乙告上法庭,同时,因市政府颁发给甲的《土地承包经营权证》仍记载着事实已由乙耕种并交费的土地面积,而颁发给乙的《土地承包经营权证》上,乙耕种并上缴费用多年的流转土地仍没有记载到自己名下,乙于是又起诉市政府要求撤销甲、乙的《土地承包经营权证》,按实际情况重新颁证,本案中,农民的土地承包经营权是由政府以《土地承包经营权证》加以确认的,其确认行为直接影响到甲和乙的权利义务,造成甲与乙的民事诉讼,同时,在民事诉讼的焦点就是政府的颁证确认行为,故又交织着行政诉讼,形成行政与民事诉讼的交叉。这种类型在目前的审判实践中比较多。

  2、行政裁决行为。

  行政裁决是指“依法由行政机关依照法律授权,对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查,并作出裁决的行政行为”②行政机关行使行政裁决权是由行政机关行政权的扩张引起的,但行政机关行使行政裁决权并不涉及所有的民事领域,只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下,才对该民事纠纷予以裁决。如城市房屋拆迁裁决,根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决,房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。……”对房屋拆迁、补偿、安置等案件的受理问题,最高人民法院法复[1996]12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定:“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。”根据上述规定,同一起房屋拆迁、补偿、安置等案件,在不同的条件下,分别成为行政诉讼和民事诉讼的受案范围,从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。

  3、行政登记行为。

  行政登记行为是指“行政主体应申请人申请,在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实,并依法予以正式确认的行为。”③因为,在民事法律领域,一些民事行为实施以后,民事权利并不因民事行为的有效实施而自然取得,必须经行政登记后才能取得。如根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十五条的规定:“房地产转让、抵押,当事人应当依照本法第五章的规定,办理权属登记。”该法第六十条第三款规定:“房地产转让或变更时,应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记”,故房屋买卖合同签订和房屋的实际交付都不自然引起房产所有权的自然转移,必须提交相关资料经房产管理部门审查登记,才能发生房产所有权转移。因此,房产管理部门颁发房产证后,持证人凭房屋产权证主张自己的民事权利,提起民事诉讼,而与该房产证有利害关系的一方(即民事诉讼中的被告)却对房产管理部门的颁证行为提起了行政诉讼,从而出现的行政诉讼与民事诉讼的交叉。目前,因房地产市场的活跃和房屋转让的频繁,此类情况在实践中出现较多。例如:甲将祖母乙所有的房屋办成了产权所有人为甲的房屋产权证,乙去世后,乙的两个儿子即甲的两个叔父要求分割遗产即乙的房屋,并提起了民事诉讼,诉讼中,甲以房屋产权证为证据证明乙的房屋已归甲所有,甲的两个叔父转而又对房产管理部门提起了行政诉讼,要求撤销颁发给甲的产权证,形成了行政诉讼与民事诉讼的交叉。

  4、行政许可行为。

  行政许可是指“行政主体应行政相对方的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”④由此说明,行政机关的行政许可行为是与民事行为主体资格相关联的,如工商行政管理部门应申请而作出的市场主体的设立登记、注销登记等直接涉及民事主体资格的取得和消灭。目前在审判实践中存在交叉较多的是规划许可。如甲申请国土部门批准宅基地扩建房屋,国土部门作出许可并颁发许可证,甲取得了扩建房屋的资格,但甲扩建的土地是乙一直耕种并上缴税费的田地,在甲扩建房屋的过程中,乙以甲扩建面积侵犯其权益为由进行阻挠,甲扩建不成遂提起民事诉讼,要求排除妨碍,而乙则以国土部门侵犯其土地承包经营权为由提起了行政诉讼,要求撤销国土部门的宅基地批准许可。从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。

  三、交叉案件的审理状况及存在问题。

  行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件应当适用何种方式进行审理,我国的法律并未作出明确的规定。在审判实践中,对这类案件的审理,有的法院是先行政后民事,有的是先民事后行政。笔者认为,行政诉讼和民事诉讼交叉的情况在现实生活中表现出多样性、复杂性,就法院而言,采取一种方式一劳永逸的解决是不科学的,因此,固定于先行政后民事,或者先民事后行政所存在的问题也是显而易见的。

  1、先行政后民事。

  在行政诉讼与民事诉讼交叉时,有的法院选择先行政后民事的审理方式,即将民事案件中止,等待行政案件裁判后再对民事案件作出裁判。理由是:在民事诉讼中,对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查,其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同,即使民事诉讼中审查出行政行为违法,但民事案件却不能判决撤销该行政行为或确认该行政行为违法,因此,应当先行政后民事。但是,一律按先行政后民事的处理方式会出现尴尬情形,因为,在实践中,有的民事诉讼却是行政诉讼的条件,如甲、乙兄弟两人共有一套房屋,产权证上写的是甲的名字,某日,甲将房屋卖给丙,甲、丙双方签了合同,丙付了部分房款,在丙向房产管理部门申办房产转移手续时,房产管理部门以该房系甲、乙兄弟两人共有为由不予办理,丙提起行政诉讼,要求法院判决房产管理部门履行职责办理登记过户,而乙则作为第三人参加行政诉讼,同时乙因不同意出卖房屋,起诉要求法院确认甲、丙房屋买卖关系无效。在这起行政诉讼与民事诉讼交叉的案件中,如果按照先行政后民事的处理方式,则出现这样的两种结果:一是判决房产管理部门履行法定职责在一定限期内给丙办理登记过户,行政判决否定了行政机关在履行职责过程中的审查权,直接确认了房屋买卖合同的效力,这样的结果显然不是以事实为根据而作出的判决;二是判决驳回丙的诉讼请求,虽肯定了行政机关在履行职责过程中的审查权,但行政判决直接确认了买卖合同无效。无论行政案件如何先行判决,均必须在行政判决中肯定或否定房屋买卖合同这一民事法律关系的效力,行政判决直接确定民事法律关系,在一定程度上造成了司法混乱。因此,当民事法律关系的确定成为行政判决的先决条件时,先行政后民事的审理方式显然是行不通的。

  2、先民事后行政。

  出现行政诉讼与民事诉讼交叉的情况,大多数是民事争议发生在前,在民事争议起诉后,审理中涉及到行政争议,因此有的法院按照时间的顺序,选择的是先民事后行政的审理方式。这种审理方式的理由是:行政机关有效成立的行政行为具有确定力,非依法不得随意变更或撤销;同时行政机关的行政行为又具有公定力,非因法定程序和法定事由改变之前,不论该行政行为合法还是违法都应推定为合法有效。由此说明,在民事诉讼中,法院完全可以采信行政行为所确认的事实和法律关系,并据此对民事案件作出裁判。但是,这种审理方式很容易导致案件的反复,如甲出卖一批生铁被工商部门查处,经鉴定,该批生铁系不合格产品,工商部门以甲出卖不合格产品为由处以没收生铁、罚款一万的行政处罚,甲被处罚后起诉供应其生铁的乙,理由是乙供的货为不合格产品,要求乙返还生铁货款,民事案件审理中,乙作为工商处罚的利害关系人又提起行政诉讼,要求撤销工商部门对甲作出的工商行政处罚。在这起交叉案件中,按照先民事后行政的处理方式,民事判决采信了行政处罚所确认的生铁为不合格产品,乙供应的产品不合格,遂判决乙返还货款,而行政案件在审理中却发现行政行为不合法,作出了撤销工商部门作出的处罚决定的判决。民事案件与行政案件对同一事实的认定出现了差异,导致同一法院作出的判决自相矛盾,在行政案件生效后,又通过审判监督程序对民事案件进行了纠正,造成案件审理的反复,影响法院裁判的权威。显然,先民事后行政也不是通行的审理方式。

  3、行政、民事同时审理。

  当行政诉讼案件与民事诉讼案件交叉时,有的法院为避免先行政后民事的尴尬和先民事后行政的反复,采取了同时审理的做法,即使是在民事案件的审理过程中才进行的行政诉讼,因为民事案件的审理期限长,行政案件的审理期限短,民事诉讼完全可以等待行政诉讼。这种表面看是同时审理实质是民事等行政的审理方式必然导致民事案件的审理期限过长,有违“公正与效率”的世纪主题。

  四、交叉案件的审理原则。

  在我国的司法实践中,行政与民事交叉案件审理方式是上述三种,这三种方式各有理由又各自都存在着问题。而目前世界其他国家解决这类案件主要有五种:第一,行政附带民事诉讼。法院受理行政争议后不再受理民事案件,民事争议必须和行政争议一并解决。第二,行政案件和民事案件分开审理,先行政后民事,行政判决作为民事判决的依据。第三,行政案件和民事案件分开审理,各自作出判决,但行政案件判决的效力高于民事判决。第四,只作为民事案件审理,不进行行政诉讼。第五,行政案件与民事案件同时审理,但行政案件审理过程中,中止民事案件的审理,待行政案件审结后,再审理民事案件。⑤借鉴国外的审理方式,结合我国司法实践的需要,以及现有的法律规定,笔者建议对行政案件与民事案件交叉的审理方式应当采取下列审理原则。

  1、先行政、后民事的一般审理原则。

  在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中,一般情形下先审理行政案件,然后再审理民事案件。所谓的一般情形具体而言是指在民事案件中,行政行为本身不是案件的诉讼标的,但民事案件的解决有赖于行政行为效力问题的先行解决,在这种情形下,行政行为成为民事诉讼的先决问题。⑥例如:甲持宅基地使用证起诉乙侵犯了其宅基使用权,乙则以政府的颁证行为违法提起行政诉讼。这两个案件中,乙提起的行政诉讼的胜诉与否,直接影响民事侵权诉讼的裁判,即政府颁证行为的合法与否成为民事诉讼的先决问题,故应先中止民事诉讼,待行政裁决结果出来后再行审理民事诉讼案件。

  2、先民事后行政的特殊审理原则。

  在行政主体确权的具体行政行为中,有的不是行政机关的自由裁量行为,而是属于羁束行政行为,如颁发所有权证的行为,如果当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时,另一方当事人以权属争议为由必然提起民事诉讼,产生了民事诉讼与行政诉讼的交叉。行政机关颁发证照,主要是依据当事人提交的基本权利证明,只有在当事人权属确定后,行政机关才可以“作为”即办证。如上例所举的甲、乙兄弟两人共有房屋被甲单方卖于丙,丙要求房产管理部门办理过户登记的案件,在这种情况下,民事案件的审理成为行政案件审理的先决问题,应先解决甲与丙的买卖关系是否成立的问题,视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或判决房产管理部门履行职责的判决,这样就从根本上理顺了二者的关系,对最终解决纠纷,减少讼累都是有利的。

  3、行政、民事一并审理的原则。

  在行政争议和民事争议交织的案件中,解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提,而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提,二者互为条件,仅通过民事诉讼或行政诉讼的途径,都无法使争议得到妥善解决。此时,可以采取行政附带民事诉讼进行一并审理的方式,即人民法院在审理行政案件的同时,对与行政案件相关的有关民事争议一并进行审理并作出裁决的活动。我国目前关于行政附带民事诉讼直接的法律依据就是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条的规定:“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。” 依据此规定,行政附带民事诉讼有严格的条件限制:第一,存在两个相互关联的争议,即民事争议和行政争议,且行政争议是基于行政机关的裁决行为引发的;第二,行政争议和民事争议由同一法院审理;第三,基于当事人的请求。对符合条件的行政、与民事交叉的案件一并进行审理,不仅能提高诉讼效率、节约法院的司法成本,同时能真正落实司法为民的要求、节约当事人的诉讼成本。

  综上所述,行政诉讼和民事诉讼交叉的问题在审判实践中已日益突出,由于缺乏统一的运作方式,已给审判工作造成了一定的消极影响,积极探索此类问题的解决方法,己成为摆在我们法律工作者面前的一个重要课题。

注释:

①姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年,第197页。

②同①,第202页。

③同①,第199页。

④罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1998年,第425页。

⑤《一个案件、八份判决——从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调》,姜明安在座谈会上的发言,王光辉整理,载《中外法学》1998年第2期,第117页。

⑥羊琴:《论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决——以行政行为效力存在差异为基础》,载《广东法学》2004年第1期,第18页。

作者单位:江苏省大丰市人民法院

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