物权法实施后有关新类型行政案件及新问题研究

物权法实施后有关新类型行政案件及新问题研究缩略图

2007年3月16日,十届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》),并将于10月1日起施行。可以说,物权法的颁行是我国法制建设中的一个大事,它作为在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律和构建和谐社会的基石,必将对我国经济、社会发展和社会主义和谐社会的构建产生深远影响。同时,《物权法》作为国家调整财产归属和利用关系的基本法律,虽然属于民法的范畴,但其中包含了许多行政法律规范,相当多的条款涉及行政法律关系。为此,在物权法实施后,必将出现许多新类型行政案件和新问题。比如物权法和其他一些行政法律法规的衔接问题,物权法中涉及到的征收征用、不动产登记、村民委员会的法律地位、建设用地使用权等问题,这些都有可能形成行政法律关系和行政争议。笔者认为,《物权法》颁行后,对人民法院行政审判来说,可能出现的新类型行政案件以及新问题,主要表现在以下几个方面:

  1、关于公权与私权的界限把握问题。

  物权是具有“排他性”的权利,凡物权范围之内是私人活动的空间,物权范围之外是公权力的活动空间,《物权法》已明确地划分了公权与私权的界限。也对行政执法中涉及财产内容的处罚提出了更严格的要求,如果行政执法机关不依法行政,就有可能侵犯公民、法人的物权,引起行政诉讼。如当下为公众诟病的城管“没收式执法”将受到物权法的挑战。也就是说,在罚款、没收财产方面,物权将约束、限制公权力的滥用。而现在有争议的是,城管没收无牌小贩的工具和商品,与物权法保护私有财产的精神是否冲突?比如某无牌小贩,连续两天被城管没收推车、炉锅、水果和玉米。物权法专家认为,城管只能罚款不能没收,没收物品若损毁还可索赔;而某城管则称,执法有理有据,暂扣物品受罚后可以领回,与物权法不冲突。[1]我们要考虑的问题则是,人民法院在审查政府的相关执法部门对行政相对人进行罚款、没收财产时,若发现执法部门没有在法律明确规定的权限和法定的程序范围内行使职权,面对公权和私权的行政界限争议,如何审查和准确把握,依法对公民、法人行使行政审判的救济权?因物权法的颁行,无异于一场自觉自为的普法运动,这场普法运动所激发出的能量在持续的释放之中,必将引起许多的行政诉讼。也正是由于在行政审判实践中还难以把握,还需要最高法院对此类行政案件的处理问题作出明确具体的规定。以期使人民法院在审查政府的相关执法部门对公民和法人进行罚款、没收财产等行政处罚时,进一步准确掌握《物权法》关于公权和私权的实质要件,依法依规裁判。

  2、关于私人财产的所有权、用益物权和不动产的相邻权的保护问题。

  我们知道,在规范行政机关和人民法院的行为方面,《物权法》提出了更高更严的要求。人民法院针对政府在征地拆迁、城市开发与城市规划、用地审批、公共设施设置、财产方面的税收征收等方面,必须树立物权观念,特别是要注意尊重私人财产的所有权、用益物权和不动产的相邻权。在面临公民、法人根据《物权法》规定的权利而提起行政诉讼后,人民法院如何应对,这也是可能出现的新类型行政案件以及新问题。比如在没有达成拆迁补偿协议、没有走完行政和司法程序就强制拆迁居民房屋,就可能侵犯了公民的物权。又如警察在没有搜查证就强行进入私人房屋搜查,这既侵犯了公民的住宅安宁权和隐私权,更主要地是侵犯了公民对房屋住宅的财产权。再如在居民居住密集的地区建设治疗高传染性疾病的医院,小区的住宅楼里准许开办临终关怀医院,在农田旁边、村庄周围批准建设有污染源的工厂,在规划时不考虑原有居民道路交通出行方便的权利,以上就会导致侵犯相邻权等等。针对以上的新类型行政案件以及新问题,我们必须学习领会物权法的精神和有关规定,积极开展相关问题的调查研究工作。

  3、关于法律和行政法律以及规范文件之间发生冲突后的补救问题。

  物权法正式施行后,除将出现民法通则、担保法、物权法、海商法等规定有担保物权内容的诸法并行的局面外,还将出现《物权法》和行政法律以及规范文件之间发生冲突后的补救问题。《物权法》对行政立法和象征性规范文件作了限制。如果政府通过的行政法律和法规,限制了私人的财产所有权的使用、处分和收益,虽然政府没有实际剥夺私人对自己财产的占有和实际控制权,但该行政立法造成私人财产在使用和处分权能方面受到限制,在经济收益方面受到减损,私人对财产所进行的经济上的有益利用以及合理的、有投资背景的期待受到损害,那么,这个行政法律和法规就违背了《物权法》的规定,可能归于无效。[2]如某私营企业从政府手中购买到某开发区公路边一块地的使用权,本来是容许开发房地产,其各项手续也是齐备的,但政府后来出台一个文件,为保护开发区的整体规划和环境,禁止在开发区的公路边开发房地产,使得该块土地没用了,或者在经济收益方面受到减损,该私营企业合理的投资期待落空。再如,一个商业超市本来生意红火,但它门前的道路突然被改为单行线,严重影响了生意。对于该类行政争议和诉讼,人民法院就要审查和考虑该规范性文件是否合法、合理?如果合法,是否应当给私人给予补偿?这就涉及到《物权法》和行政法律以及规范文件之间发生冲突后的人民法院如何行使补救权的问题。

   4、关于不动产登记制度中的行政诉讼和行政赔偿问题。

  不动产物权包括房屋所有权、城市房屋他项权、国有土地和集体土地所有权、国有土地和建设用地使用权、国有土地使用权、抵押权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、探矿权、采矿权等。对不动产物权的静态保护及其交易安全的动态保障,是物权法所关注的重要问题之一,物权法从第9条到第22条设专节明确规定了不动产登记的效力、登记的统一、审查方式、责任承担等问题。比如物权法第10条规定:“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”又比如《物权法》第21条规定,“因登记错误,给他人造成损害的,登记机关应当承担赔偿责任”。所谓不动产登记,是指不动产登记机构代表政府对不动产所有权、不动产用益物权、不动产担保物权等进行登记并进行公示,依法确认不动产物权归属关系并使之具有对世效力的行政行为。[3]不动产登记行为既然是一种行政行为,当然应具备行政行为的效力。而在目前国家《不动产登记法》还没有出台的现实情况下,人民法院如何应对不动产登记制度中出现的行政诉讼和行政赔偿问题,对此类行政案件如何实施司法救济,特别是不动产登记的性质认定、不动产登记的审查标准、不动产登记行政侵权赔偿责任等,最高人民法院应从司法解释的层面尽快作出积极的回应。

  5、关于征收征用中的公共利益与商业利益的确认问题。

  国家唯一能够合法“侵犯”私人物权的是征收和征用。[4]征收征用问题已在《物权法》有明确规定。物权法第四十二条第一款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”至于行政征用的概念,我国学术界主要有以下几种观点:(1)广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型,认为行政征用是指为了公共利益之目的,行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。[5](2)行政征用是指行政主体出于公共目的,为满足公共利益需要,依法强制转移相对人财产所有权或使用权,并给予合理补偿的一种具体行政行为,是一种独立的法律制度。[6](3)行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外,还有国家对文物的强制征购,行政机关对船只的强制租用等[7]。(4)行政征用是指行政主体出于公共利益的需要,依据法律、法规的规定,强制性地取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。[8]我们从以上观点来看,行政主体在进行行政征收征用时,人民法院最关键的是要审查判断是否出于公共利益的需要。而《物权法》中并没有规定公共利益的内容。如果政府在行使行政自由裁量权,即在个案中界定什么是公共利益的时候,就会面临被提起行政诉讼的可能。因此,对于什么是公共利益,什么是商业利益?很多人说不清楚。而所谓“公共利益”,是指社会全体成员能够直接享受的利益。[9]笔者认为,公共利益和商业利益是两个不确定的概念,没有哪个国家在成文法立法中给出固定的定义。但“它的内涵很清楚,范围可能会因为新的需要出现而变化”[10]。这就需要我们在司法裁判时进行案例的积累,也更需要最高法院把《物权法》中关于征收征用的条文和补偿的标准具体化,以防止公共利益的名义被滥用。

   总之,在《物权法》实施后,要解决好调整财产归属和利用关系中出现的行政争议的具体问题,仅一部《物权法》还不够,需要有许多特别法和行政法来支持,需要与专门的法律法规结合起来运用。而要使《物权法》真正得到贯彻执行,必将会使中国的相关行政法律体系“牵一发而动全身”,这也对人民法院提出了新的更高的要求。特别是在行政审判工作中贯彻执行物权法,更是人民法院面临的一个新课题。因此,我们既要注重搞好物权法与其它行政法律法规的相互衔接工作,又要对物权法实施后可能出现的新类型行政案件以及新问题进行及时研究总结,以期采取积极稳妥的应对措施,从而真正让与物权有关的“关系”更和谐,以此来维护社会的和谐稳定。   

  注释:

  [1] 刘文静:《<物权法>与城管执法》, 载新华网,2007年4月9日,来源:《广州日报》。

  [2] 李雅云:《<物权法>对依法行政提出新要求》,载http://finance.QQ.com, 原载《学习时报》,2007年4月11日。

  [3] 最高人民法院:《物权法中的行政法问题:不动产登记制度》,载《人民法院报》,2007年3月27日《理论与实践 - 专版》。

  [4] 高富平:《物权法的十个基本问题——物权法草案修改意见》,载《法学》2005年第8期。

  [5] 熊文钊:《现代行政法原理》,法律出版社2000年9月第1版。

  [6] 刘东生:《行政征用制度初探》,《行政法学研究》2000年第2期。)

  [7] 胡建淼:《比较行政法---20国行政法评述》,法律出版社1998年7月第1版。

  [8] 张志泉:《行政征收与行政征用制度比较分析》,《山东大学学报》(哲学社会科学版)2001年第6期。

  [9] 梁慧星:《制定和实施物权法的若干问题》,载《中国法学网》www.iolaw.org.cn “学者专栏”栏目 。

  [10] 梁慧星:《解答〈物权法〉》,载《中国法学网》,2007年5月25日

  作者单位:湖北省宜昌市夷陵区人民法院

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