对行政不作为案件的调查分析

所谓行政不作为，一般是指行政机关根据法律法规的规定，负有实施某方面具有法律效果的积极作为的义务，在无法定理由的情况下，拖延或拒绝作出相应的义务。从某种意义上说，行政不作为就是失职、渎职，由此引发的行政纠纷严重损害了公民、法人和其他组织的合法权益，同时也严重损害了政府的形象。

　　一、不作为行政诉讼案件的特点

　　（一）不作为类型以不履行法定职责居多。在笔者所在法院2006年受理的28件行政案件中，有4件不作为行政诉讼案件，占14％，因不履行法定职责而引起诉讼的有3件，占75%；因不履行法定义务引起的有1件，占25%。2005年1-9月份受理的17件行政案件中，行政不作为案件3件，占17%，均为不履行法定职责案件。

　　（二）被诉行政机关相对集中，主要集中在对公民人身、财产权利实现有决定权或保护职责的公安、劳动等部门。在2006年受理的4件不作为案件中，被告为公安、房管的有3件，占75%。

　　（三）不作为表现形式多样化。有对当事人的请求明确拒绝履行的，有故意回避或不答复的，也有未在法定期限内履行职责，故意拖延履行的。

　　（四）出现当事人连续起诉数个行政机关。有的当事人先后要求不同行政机关履行职责，在有关行政机关均未答复或履行的情况下，连续起诉不同级别、不同性质的行政机关。

　　（五）案件审理有“四难”，即原告举证难、法定职责确认难、起诉期限确定难、纠纷解决难。

　　二、引起不作为行政诉讼案件上升的原因

　　（一）立法上的原因。首先，我国大量的法律、法规未对行政行为的方式、时效等作出明确规定,其次，有些法律、法规或规章之间出现规范冲突或管辖权交叉，令行政执法人员无所适从。

　　（二）行政机关职能重叠、交叉方面的原因。尽管经过机构改革，但行政机构的设置仍不尽合理，以致出现分工不清、职责不明现象。在这种情况下，有些行政机关趋于充当享受权力的角色，而努力排斥需要承担责任的那部分重叠角色；行政执法人员在其所扮演的角色与个人无益或相悖时，在主观上不愿意承担角色责任。

　　（三）监督力度不大也是不作为行政诉讼上升的一个重要原因。实践中对行政机关的监督偏重对作为行为的监督，而对不作为行为缺乏有效的监督措施。加之行政不作为本身具有一定的隐蔽性，而不作为行为与危害结果的发生又存在一定的时间间隔，这也给监督工作带来很大不便。

　　三、遏制不作为行政诉讼案件上升过快的对策

　　行政不作为相对于行政乱作为来说，其危害具有隐蔽性和潜在性，容易使人们忽视其违法性，且往往得不到及时有力的查处。

　　（一）在立法上加强对行政不作为的惩治力度。在制定行政法律法规时，增加对行政不作为的处罚条款，明确规定行政机关及有关行政执法人员不作为的法律后果。在制定和修改有关公务员制度的法律法规时，将公务员勤政或懒政与嘉奖和惩处的规定进一步明确和落实。

　　（二）在行政机关内部机构设置方面加强自身对行政不作为的监督。即加强行政机关内部执法机构的建设，强化执法责任制，改革互相推诿、职责不明的管理体制；强化各部门内部对执法人员失职、渎职的监督和查处力度，杜绝敷衍了事、无所事事的现象。

　　（三）在加强行政部门内部监督的同时，进一步改革和加强司法审查和监督的力度。一是放宽对行政不作为的受理条件，扩大对行政不作为的收案范围，只要有投诉即可以启动司法审查程序，充分发挥司法审查的作用，强化司法审查的力度；二是改革和完善司法审查制度，在修改《行政诉讼法》时，可考虑引入简易程序，对于行政不作为案件，可以适用简易程序进行审查，缩短审查期限，以充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。

（作者单位：黑龙江省北安市人民法院）