关于行政诉讼应当规范的几个问题

关于行政诉讼应当规范的几个问题缩略图

随着行政诉讼制度发展的需要,一些新的司法解释相继颁布实行,这就要求行政审判人员在审判实践中要具体执行和落实,并确保司法的统一。目前,在行政诉讼中,由于对法律和司法解释的不同理解,导致不同法院对案件审理出现了不同的作法。为此,有必要对带有共性的问题进行统一规范,当前应当注意统一的几个问题是:

  1、受案范围

  行政案件的受案范围是审判实践中遇到的难点问题之一。行政诉讼法和最高人民法院1991年7月颁发的《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》对受案范围的规定,采取的列举式和概括式相结合的方法,在列举规定受案范围的同时,还概括的规定了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”行为也属行政案件的受案范围。2000年3月10日施行的最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》,对受案范围表述为“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”。从《解释》与《若干意见》的规定进行比较来看,应当说《解释》的规定明显的扩大了行政诉讼的受案范围,《解释》没有限制涉及人身权、财产权之外的权利的可诉性,没有对可诉行为的概念进行司法界定,给人民法院在司法实践中认定被诉行为是否可诉,是否属行政案件的受案范围提供一个比较广阔的空间。依据《解释》的规定,行政案件的受案范围从总体上应当把握为对具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员行使公权力的行为,包括具体行政行为、事实行为和不作为行为,对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的,未被列举排除在行政诉讼受案范围之外的,均应属行政案件的受案范围。虽然在审判实践中遇到情况千变万化、错综复杂,但在受案范围上要严格执行《解释》规定,依法保护公民、法人或其他组织的诉权。对符合受理案件的起诉,法院不得拒绝受理。但对有可能产生较大影响的案件,要慎重处理。对具有高度政治性或政策性,不能或者难以进行合法性判断的案件,对行政机关在非典期间采取的涉及防非典紧急措施的案件,可暂不受理。对交通事故责任认定的案件也暂不受理。

  2、起诉期限

  审判实践中容易出现问题的是对《解释》有关起诉期限的理解。以下四点应当同统一认识:

  一是《若干意见》与《解释》规定的起诉期限的衔接。《若干意见》第35条规定行政机关作出具体行政行为时,未告知当事人的诉权和起诉期限的,其起诉期限最长不得超过一年。《解释》于2000年3月10日施行,《若干意见》同时也废止。《解释》规定的起诉期限除第四十二条外,不溯及即往。即按《若干意见》规定的最长期限在2000年3月10日起诉时已届满的法院不予受理,2000年3月10日起诉时未届满的,则按照《解释》规定的起诉期限计算。

  二是《解释》规定的起诉期限的溯及力。《解释》第四十二条规定“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为的内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为的内容之日计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年,其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。”在适用本条规定时,应注意以下几点:一是本条只适用于不知道具体行政行为的内容的情形,知道具体行政行为的内容,但不知道诉权和起诉期限的只能适用《解释》第四十一条规定的“从知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起最长不得超过2年的起诉期限。二是不知道具体行政行为的内容20年、5年的最长起诉期限,根据最高人民法院的(2002)行他字第6号答复,其起诉期限是具有溯及力的。三是溯及的起点是行政诉讼法的实施之日,即1990年10月1日。行政诉讼法实施前行政机关作出的具体行政行为,也只能依照当时的法律规定和政策执行,而不能适用《解释》的四十二条规定。

  三是对《解释》规定起诉期限表述的理解。《解释》第四十一条、四十二条对起诉期的起算均表述为“知道或者应当知道”,该表示实际上是一种自认和推定,目的是为了更好的保护诉权,除非被告已提供证据能够充分证明原告实际知道起诉期限外,一般可以原告的自认或法院的推定来具体把握起诉期限。

  四是对告知期限和法定期限的选择。行政主体在作出具体行政行为时,告知相对人起诉的期限少于法律规定的期限的,依照法律规定的期限执行。告知的起诉期限大于法律规定的期限的,按告知期限执行。

  3、裁定和判决的适用

  在审判实践中出现的问题是,有的法院对处理程序问题采用判决形式,如原告起诉超过诉讼时效,或所诉被告主体资格不适格;有的法院在一份判决文书中既处理程序问题又处理实体问题。根据《行政诉讼法》和《解释》的相关规定,裁定解决的是诉讼程序推进中的问题,判决解决的是被诉行为是否合法和原告的诉讼请求能否支持的实体问题。对裁定适用的范围,《行政诉讼法》第四十一条和《解释》第四十四条列举的情形共有十五项。对起诉不符合起诉条件的,《解释》第三十二条也规定为了两种裁定形式。一是在七日内裁定不予受理。二是七日内不能决定是否受理的,应当先予受理,受理后经审查不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。判决是在诉讼程序已无障碍的前提下解决当事人争议的权利义务,主要涉及被诉行为是否合法,当事人的诉讼请求和主张是否支持。

  4、裁定撤诉后原告又起诉法院能否受理

  裁定撤诉分为原告申请撤诉和按自动撤诉处理两种情况。申请撤诉是原告对自己诉权的处分,法院裁定准许原告撤诉后原告以同一事实和理由重新起诉的,法院不予受理。准许撤诉的裁定确有错误的,应当按审判监督程序处理。裁定按自动撤诉处理有三种不同的情形,一是原告未按规定的期限预交案件受理费,又未办理减、免、缓的手续。二是经合法传唤原告无正当理由拒不到庭。三是到庭后未经法庭准许中途退庭的。对第一种情形《解释》第三十七条规定只要原告再次起诉是在法定的起诉期限内,并依法解决了诉讼费问题,人民法院对其起诉应予受理。对经合法传唤无正当理由拒不到庭或出庭后未经准许中途退庭,法院裁定按撤诉处理后原告再起诉能否受理,《解释》对此未作规定。我们认为未预交诉讼费的案件,属于人民法院对案件还未正式立案,而拒绝出庭和中途退庭的案件是人民法院已经立案并进入了审理程序,二者的情形是不相同的,因此从维护法律的严肃性和正常的审判秩序来看,对拒绝出庭和中途退庭,法院裁定按撤诉处理后原告再起诉的,我们倾向于依照《解释》第三十六条第二款的规定,即按审判监督程序处理。现在有的法院对这种情况在原告再行起诉时直接受理,并作出实体判决,缺乏法律依据。

  5、案件受理的前置程序

  在审判实践中,对复议前置程序都把握得比较好,但对原告应先向被告提出申请和由被告先行处理的前置程序未引起重视,在上诉案件中也是原审被告经常抓住不放的问题。案件受理的前置程序是指法律、法规和司法解释明确规定的,提起诉讼时的必经程序,未经过该程序的法院不得受理。根据相关法律和司法解释的规定,案件受理的前置程序主要有:一是复议前置程序。如治安行政处罚、自然资源确权行政处理等。二是向被告提出申请前置程序,如颁发许可证、执照、资质证等。该程序只涉及诉被告应申请履行法定职责的案件,对于被告依法应当主动履行法定职责的案件不适用该前置程序。三是由被告先行处理前置程序。该前置程序只适用于单独提起的行政赔偿诉讼案件。单独提起行政赔偿诉讼必须是加害的具体行政行为已被确认违法,原告仅就赔偿问题提起的诉讼。如某公安机关对原告作出拘留决定后,认为该拘留决定不合法已予以纠正。原告被拘留期间的赔偿问题就应当由原告先向公安机关申请赔偿,原告在向公安机关提出申请后,公安机关对申请赔偿作出决定,或公安机关在接到申请后两个月届满不作答复的,原告才能提起诉讼,没有经过该程序直接提起的诉讼,法院不受理。

  6、对被诉行为的合法性审查

  审判实践中出现的问题是:有的对被诉行为是否合法未进行全面审查;有的只用一句原则的话一笔带过;有的在判决书的表述中层次不清或颠倒顺序,未突出行政审判的特点。《行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。这是行政案件与刑事、民事案件的显著区别所在。就一般的行政案件而言,具体行政行为是原告起诉的标的,原告的诉讼请求一般也是针对被诉的具体行政行为或是因具体行政行为而派生的其他诉讼请求,因此,审理一般的行政案件首先应对被诉的行政行为是否合法进行审查。合法的行政行为一是形式要合法:要依照法定形式作出行政行为。二是内容要合法,包括行使的职权必须有合法的依据。三是程序要合法,程序必须符合相关法律规定。四是证据要合法,认定违法行为的事实有合法有效的证据。五是处理、处罚的种类、幅度要符合法律规定。六是处理后依法应当告知复议权、起诉权,并依法送达。法院对被诉行为的合法性进行司法审查,对外它是通过判决书的形式来具体体现的,因此,在判决书中首先应对争议的被诉行为是否合法,依据事实和法律逐项作出判定,然后再对当事人的诉讼请求是否支持阐述依据和理由。

  7、被告举证期限

  《解释》和《行政诉讼证据若干问题的规定》对被告的举证期限均作了明确规定,即被告应当在收到起诉状副本之日起10日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。审判实践中,有的法院对被告逾期举证仍予以采纳,在原告提出质疑时,法院以被告有口头申请和法院以口头同意为由帮被告说话,这种作法不仅违背了司法解释的规定,也反映了法院执法不公,在适用该规定时,我们应注意把握以下几点:一是被告在收到起诉状副本之日起10日内无正当理由不举证的,应由被告承担不利的诉讼后果。二是被告有正当事由需要延期举证的,应向法院提出书面申请,法院经审查,是否准许,应书面答复被告。三是准许被告延期举证的,法院应告知同案的其他当事人。

  8、行政赔偿金的计算标准

  对赔偿金的计算标准,《国家赔偿法》在规定中表述为:按照国家上年度职工日平均工资计算,其上年度是指违法行为发生的上年度,还是指作出判决的上年度,法律和司法解释对行政赔偿没有专门的规定,导致在审判实践中,对上年度的理解不一致、做法不统一。最高人民法院在《关于人民法院执行国家赔偿法几个问题的解释》中规定“赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算中的上年度应为赔偿义务机关、复议机关或者人民法院赔偿委员会作出赔偿决定的上年度”,该解释虽未明确在行政赔偿中也适用,但行政赔偿仍属国家赔偿的一种类型,因此,该解释应该同样适用于由法院判决赔偿的行政案件。根据该解释的规定,对行政赔偿案件赔偿金计算标准中的上年度,应从以下两个方面来把握:一是单独提起行政赔偿诉讼的,应以被告对原告作出赔偿决定的上年度国家统计局公布的国家职工日平均工资标准来计算。二是一并提起行政赔偿的,应以人民法院作出赔偿判决的上年度国家统计局公布的国家职工日平均工资标准计算。另外,对单独提起行政赔偿的案件,法律文书为行政赔偿判决书或行政赔偿裁定书。对一并提起行政赔偿的案件,法律文书为行政判决书或行政裁定书。对一并提起行政赔偿的,在判决书的主项中,应首先对被诉的行为是否违法作出判定,然后再判决是否赔偿。对被诉行为是事实行为的,如殴打、使用武器、警械等造成人身伤害的,在判决书的主项中也应当首先对该事实行为是否违法或违反行政职责等作出判定,然后再判决是否赔偿。现在有的法院对一并提起行政赔偿的案件,在判决主项中遗漏对被诉行为是否违法进行判定,只笼统的一句驳回原告的赔偿诉讼请求或直接判决赔偿,这种作法应予克服和纠正。

(作者单位:湖北省宜昌市中级人民法院)

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