行政程序中对民事权利的尊重

行政程序中对民事权利的尊重缩略图

民事诉讼中经常遇到如何对待具体行政行为的问题,对此,目前的态度比较统一,即应给予充分的尊重。具体表现在:当事人在民事诉讼中对具体行政行为提出异议的,民事审判不能否定该具体行政行为的合法性,可告知当事人提起行政诉讼。当事人提起行政诉讼,如民事审判必须以行政诉讼的结果为依据的,中止民事诉讼,待行政诉讼的裁判生效后,以此为依据作出民事判决。如民事案件的当事人坚持不提起行政诉讼的,采纳具体行政行为作为定案依据。这充分体现了行政行为的公信力、公定力、确定力和拘束力的法律效果,体现了对行政职能的尊重。那么,反过来考虑一下,行政程序中,是否也应该体现对民事行为、民事权利的尊重呢?如果答案是肯定的,又如何在实践中予以体现和保障?民事行为虽没有行政行为的上述法律效果,但在当事人间具有相对的拘束关系,反映了当事人的意志和利益。行政的目的,一方面是保障和维护公权力的运行,另一方面,也承担着维护社会秩序的稳定,当然涵盖了对社会成员合法权益的保护。保护公民合法的民事权利与依法行政并不冲突,相反是依法行政的目的之一。因此,在行政程序中也应体现对民事权利的尊重和保护。

  一、行政程序中对民事行为、事实的审查与认定

  行政执法中涉及事实认定部分,大多牵涉对民事行为的审查、认定,如房地产、车辆、投资款物因民事交易、合同行为而发生的权属变更登记行政行为及行政裁决中,就涉及对民事交易行为、民事合同等的审查、认定问题。行政程序中对民事行为、事实的认定至少产生两方面的意义:其一,由于对该事实予以认定,确认了该行为、事实的真实性、关联性,这涉及到对相关证据的采纳和认定标准问题;其二,在认定该行为、事实基础上或以该事实为依据、前提作出决定、判断,又肯定了该行为、事实的合法性,对该行为、事实的相关当事人的民事权利、义务会产生一定影响。

  我国行政诉讼法明确规定法院对具体行政行为的合法性进行全面审查,包括对法律适用的审查和事实认定的审查。法院对于事实的审查范围和认定标准影响决定着行政程序对事实的审查范围和认定标准。从国外法院的审查来看,在英美法系中,英国上诉法院、高等法院对行政程序中的事实认定实行全面审查,即审查其合法性、合理性、正确性;美国法院虽根据事实涉及的权利不同性质有六种从强到弱的审查标准,但最普遍的是实质性审查标准。大陆法系的德国也实行全面审查标准,同时认为事实的判断是认知问题而非意志问题,认知的问题应只有一个确定的正确答案存在,事实的发现与认定的目的是发现客观存在的真正事实,行政机关没有判断的意志作用,法院有权以职权探知、调查证据。另外,WTO对行政行为的要求是客观、公正和合理的实质性要求,倡导的是实质意义的公正。从总体的发展趋势看,法院对行政行为中的事实认定是逐渐加大审查的力度。

  目前,行政诉讼中对两方面的讨论较多,一个是关于行政诉讼的受案范围,可以看作是横向方面,另一个是审查深度、标准方面,可以看作是纵向方面。这些都是从整体范围来考察的。事实上,对某个具体的行政行为,也存在着横向与纵向审查的问题。根据前述分析的行政程序对民事行为的影响及法院审查范围、标准的趋势,笔者认为,行政程序中对民事行为、事实的审查与认定也应考虑横向与纵向两个方面。所谓横向,是指行政程序中应当考虑哪些事实,是否考虑了不该考虑的事实或者遗漏了应当考虑的事实,应有一定的范围限制;所谓纵向,是指对事实的认定应采用何种审查标准,是严格的实质审查标准,还是一般的形式审查标准。行政程序最常关注的是前提性事实,如过户登记中的买卖行为,但却对有些虽然可能与行政程序没有法律上的利害关系却影响民事法律关系当事人的权利的关联事实未给予充分、必要的重视。试举例说明:

  案例一:甲系某出租车的所有人,在车辆管理部门进行了登记。后甲将该车的一半所有权转让给乙,双方签订了转让合同。乙付清了价款,但未到车辆管理部门进行相关登记。不久,甲欲将该车转让过户给丙(丙知道有一半所有权是乙的),并同丙一起到车辆管理部门申请过户登记。在车辆管理部门审查过程中,乙向车辆管理部门提出了书面异议,但车辆管理部门认为甲乙之间的纠纷属民事纠纷,行政程序中不予理涉,仍将该车过户至丙的名下。乙虽可向甲提起民事诉讼要求赔偿,却无法依民事优先权而取得车辆所有权。根据现行法律的规定,车辆在车辆管理部门登记仅是行政管理的需要,并非确定车辆所有权的惟一根据,法律并未禁止车辆的自由转让,登记也并非所有权转移的必要条件。甲乙之间的转让行为合法有效,但因车辆管理部门的行为,导致乙因共有而享有的优先权受侵害,这种损害并非是权利人的意志或过错造成,而是行政主体不当处理所致,且这种损害并非不能克服、不能避免。这是行政程序中对与前提性事实有关的关联事实排除考虑而造成民事权利救济受到不当限制的情况。

  案例二:某直管公房的合法承租人是A,却被B非法占用。适值该房拆迁,因拆迁双方协商未成而至行政裁决。拆迁行政主管部门作出裁决:对A进行公房安置;考虑到B是实际使用人,B仍居住在该安置房内。而根据现行拆迁政策的规定,并非所有实际使用人均是安置补偿对象,裁决机关的裁决使B原本不合法的占用变成了合法使用,而A的合法使用权受到不当侵害,又难以救济。这是行政程序中考虑了不该考虑的因素导致民事权利受害的情况。

  在纵向审查方面,我们也不能满足于形式审查,而应适用实质审查标准。对行政程序中必须认定的民事事实,不仅审查其形式合法性,还要审查认定这些事实的证据是否合法(包括证据的真实性、关联性、合法性)、是否达到了明显优势的证明标准等等。横向与纵向审查,实际是一个事物的两个方面,都是要求对民事行为给予更广泛、更深入的关注,实质也就是对民事权利的尊重,体现实质正义。

  二、行政程序中对民事权利尊重的方式

  行政改革不断进行着,减少行政审批手续、提高行政服务效率是目前重要的改革措施,这与我们这里讨论的问题是否有冲突?笔者认为并无冲突,应从整体的社会效能来考虑。行政与司法是两大社会调整机制,两者只是分工的不同,不应是对立和冲突的,而应相互协调、配合。司法应考虑行政的效率和职能,行政也应考虑司法的效率和救济,不能为了追求行政效率而过多地投入司法资源来补救,这不是一种良性的互动关系,在社会整体资源上是种浪费,最终也必将影响行政的形象和效能。当然,除类似于司法性质的行政裁决外,一般而言,行政程序中对民事争议不应也无权理涉,这里讨论的行政程序对民事权利的尊重,并非要求行政程序对民事争议、民事行为均纳入审查、认定范围或相反全部予以排除考虑,而是应根据不同情况,采用不同方式,在行政程序运行中充分注意民事权利的存在和救济,确切地说,就是行政主体应自觉地接受民事权利的约束,体现权利对权力的限制。

  行政程序中遇到的民事行为或事实一般有三类:前提性事实、关联事实和非关联事实。行政程序中对民事权利的尊重体现在对这些事实的不同处理方式上。对于前提性事实,应适用较为严格的实质性审查标准,避免相对人非真实意思的表示或非法行为的得逞。关联事实是指与前提性事实相关并为行政主体所知晓的事实。对于这类事实,因行政机关无权审查和认定,但又涉及第三人的权益,行政主体应对该权益予以充分关注,留有全面救济的余地和途径,可告知民事争议当事人先行解决该争议,暂时中止行政程序的运行。非关联事实是指与前提性事实无关而也为行政主体所知晓的事实。对这类事实,在行政程序中应坚决排除考虑,以免画蛇添足,超越职权,如房屋拆迁裁决中对原产权人已去世而需对继承人进行安置补偿的,对继承权的有无、遗产的分割、份额,裁决机关不应去理涉。归纳起来就是:行政程序中对前提性民事事实实行较为严格的实质审查标准,对关联性民事事实因民事争议而搁置行政行为,对非关联性民事事实予以排除。

  行政程序中对民事权利的尊重,对行政主体提出了更高的要求,为民事权利的全面保护和尊重提供了新的保障,也将是行政法治化建设迈出的可喜一步。

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