完善行政诉讼补充证据思考

完善行政诉讼补充证据思考缩略图

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《规定》)实施一年来,对我国行政审判工作的发展和行政诉讼制度的完善产生了重大而深远的影响。但在审判实践中,仍存在一些不足之处,下面就从补充证据方面谈一下笔者的看法。

  《规定》第二条规定:“原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”

  被告补充证据是指被告在法定举证期限提交答辩状和全部证据以后进一步提供证据的行为。本条对被告补充证据的规定来源于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十八条第(二)项,只是其规定的内容更具体一些。《解释》之所以设置该规定,主要针对有些“特殊情况”而规定的。一般情况下,行政机关的具体行政行为主要是基于调查的事实而作出的。如依据我国行政处罚法规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,必须查明行政相对人违反行政管理秩序行为的事实,并有确凿的证据加以证明。违法事实不清的,不能给予行政处罚,即行政机关在作出行政处罚时遵循“先取证,后裁决”的原则。这一原则,要求行政机关在作出具体行政行为时,应依职权主动去查明其所要处罚的事实。因此这类案件不应准许当事人补充证据。但有些相对人在行政程序中,故意不提出申辩理由或者相关证据,被告可能因此而无法收集相关的证据。原告或第三人在诉讼中却提出在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据,这将使行政机关无以应对。特别在行政许可类案件方面,由于申请人未提交其有关材料,致使其申请得不到许可,在诉讼程序中又提出有关证据,造成行政机关具体行政行为认定事实等方面证据不充分。该条第(二)项的规定,给予了被告基于原告提出新的反驳理由和证据而收集新的证据的机会,以维护司法程序的公平性。但目前,《规定》第二条并没有大的合理空间。可以说即便因原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据而准许被告可以在第一审程序中补充相应的证据,其补充证据的目的归根结底都是为了证明其具体行政行为合法。而以新证据证明被诉具体行政行为合法,本身就与行政程序中的“先取证,后裁决”原则以及行政诉讼的复审属性不相符合的。

  我国《行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件,审查行政机关具体行政行为合法性。具体行政行为合法性问题包含的内容很多,应当全面进行审查。既包括认定事实问题的审查,又包括适用法律问题的审查;既包括对实体问题的审查,又包括对程序问题的审查;既包括对是否超越、滥用职权的审查,又包括对是否不履行职权的审查。人民法院审查经过完整行政程序认定的具体行政行为事实时,不是重复行政机关的事实认定过程,而主要是依据被诉具体行政行为的案卷,按证据规则,对被诉具体行政行为的事实认定进行合法性审查。合法性审查主要指人民法院审查具体行政行为认定的事实是否具有证据、依据,而不应通过举证、质证、认证直接对案件事实加以认定,用法院查明的事实代替行政机关认定的事实,用司法权替代行政权,这不符合合法性审查的要求。但在审判实践中,法院往往用自己查明的事实来核对行政机关认定的事实,以此来认定行政机关作出的具体行政行为认定事实是否清楚。这是对行政诉讼合法性审查的片面理解。

  因此,法院准许当事人在诉讼过程中补充的证据,应当回归到《行政诉讼法》第三十四条第一款的规定上来,即原则上应立足于人民法院的主动要求,而不是立足于当事人的申请。要求当事人补充的证据,通常多是对持有证据的当事人不利而其没有提供的积极性的证据。此外,对属于应在举证期限内提供而未提供或者逾期提供的证据,应当适用《规定》的有关规定处理,但也不应排除出于国家利益、公共利益或者第三人利益的需要而要求当事人提供相应证据。

  《规定》第二条规定过于原则,应更加精细化加以规范,应有以下几种情况予以准许补充证据。

  1、被告补充的证据是其在行政程序中已经收集到的证据,只是被告在举证时认为在诉讼中没有必要向法庭提交,因而未向法庭提交;

  2、被告补充的证据不是用来证明其已作具体行政行为合法,而是为反驳原告或第三人在行政程序中未提出的理由和证据;

  3、行政许可案件,被告在行政程序中履行告知义务,告知行政相对人应提供符合条件材料,而原告或者第三人无正当理由未提出的;

  4、针对原告或第三人在被告作出具体行政行为后,为驳倒被告证据而收集的在行政诉讼中提出的证据;

  5、因原告对行政机关不信任或有抵触情绪,故而在行政程序中不愿意提供自己的证据;

  6、原告出于要给被告难堪,在被告履行告知义务后,拒不向被告提供证据,而等到行政诉讼中才提出。

  上述几种情况,不管被告补充的证据是在行政程序中已经收集到证据,还是在行政诉讼中经人民法院准许而调查收集的证据,均应在法庭上进行举证、质证。通过质证和辩论后进行认证。

  当前,完善被告补充证据尚存在一定难度,还须通过审判实践不断总结经验,使其更具可操作性。

(作者单位:山东省邹平县人民法院)

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