行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析

行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析缩略图

[内容提要]:

  行政诉讼引入诉讼和解、协调抑或调解制度,必须对行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型进行分析,没有“合意和解”可能性的案件类型,则没有行政诉讼引入诉讼和解、协调抑或调解制度的基础。

  [关键词]:行政诉讼  合意和解  案件类型

  行政诉讼不论是建立诉讼和解、协调抑或调解制度,最终都必是促使当事人“合意和解”而终结诉讼程序。没有当事人的“合意和解”作基础,上述三种制度哪一种也构建不成。行政诉讼当事人之间“合意和解”可能性的存在是行政诉讼引入诉讼和解、协调抑或调解制度的基础。

  一、 “合意和解”的基础理论

  “合意和解”是指争议的当事人各方在没有任何外来压力的干挠下,在自愿的基础上,共同平等协商,互谅互让,就争议的事实或事项,达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。[1]“合意和解”的达成必须具备四个最基本的条件:

  1、权利或权力的互让性。这是“合意和解”的基础。当事人必须对自己的权利或权力拥有自由处分的权力,没有权利或权力的互谅互让,没有一方或双方当事人权利或权力的放弃,绝对达不成合意。无权利或权力放弃,则无合意。“一切调解的基础是以相关当事人拥有实体处分权为前提,不存在实体处分权就达不成合意,就不存在调解”。[2]

  2、当事人各方地位的平等性。这是“合意和解”的前提。因为只有当事人各方地位平等,才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的机会,才存在平等协商的基础。地位不平等,“合意和解”则失去了前提。

  3、当事人各方意思表示相一致的自愿性。当事人“合意和解”必须基于自愿基于真实意图去协商,而不能屈于外界哪怕一丝一毫的任何的压力。否则,“和解合意”就不是当事人真实意思的表现,也就不能称为合意,而只是处于强权地位或主导地位的当事人一方的单方意思体现。

  4、对他人合法权益的非侵害性。侵害他人合法权益的“合意”,为法律所禁止,属“非法合意”。因此,也不构成法律上的“合意”。

  “合意和解”的四个基本条件,其中“权利或权力的互让性”和“当事人各方地位的平等性”是“合意和解”的客观条件,不随当事人的主观意志为转移而必须具备。“当事人各方意思表示相一致的自愿性”和“对他人合法权益的非侵害性”是“合意合解”的主观条件,是当事人“合意和解”过程中应当注意且可以克服的问题。客观条件是基础是前提。因此,文中在探讨“合意和解”的案件类型时多以客观条件为主。

  二、行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析

  基于“合意和解”的基础理论,笔者认为,行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型应包括以下几种:

  1、“非法行政”。[3]也就是被诉具体行政行为存在违法或不当之处的行政。按照“依法行政”的理论,“‘依法行政’是当代行政法的原则和核心。”[4]“依法行政”要求行政必须符合行政的合法性原则。行政权的存在和运作或行政行为的实施必须依据法律,符合法律,遵循法定的内容和标准,符合法定的实质要件,不得与法律相抵触。否则,就属违法行政。“违法行政属无效行政,不具有法律效力。”[5]行政主体或相关责任人要承担法律责任受到法律追究。合法原则的基本内容有三点:一是行政权必须合法存在。遵循“职权法定”原则;二是行政应依法行使,遵循法定的内容和标准,符合法定的实质要件;三是违法行政应依法追究。权力主体或行为人要承担法律责任。既然违法行政属无效行政,不具有法律效力,那么违法行政就应依法纠正。

  “依法行政”还要求行政必须符合行政的合理性原则。行政行为的内容和形式必须公正。行政行为应符合法律的基本精神,符合立法宗旨或立法目的,且行为人要有合理的行为动机。不符合立法精神、不符合立法目的、不符合立法宗旨存在合理性问题的行政,属于“不当行政”。从严格意义上来讲,“不当行政”也可称为“违法行政。”“法本身就具有理性,法乃大理也。”[6]“不合理即不合法”。“不当行政”也必须追究。“行政处罚显失公正的,人民法院有权变更”。[7]

  笔者将“违法行政”与“不当行政”统称为“非法行政”。针对“非法行政”法律赋予了“纠正权”:一是行政机关的“自我纠正权”。“自我纠正权”纠正的对象可以是“违法行政”和“不当行政”,也就是“非法行政”的全部。并且这种“纠正权”既可以在行政过程中行使,也可以在诉讼过程中行使。“‘自我纠正权’并不因具体行政行为进入诉讼程序而终止或中止。”[8]二是法院的“司法纠正权”。“司法纠正权”纠正的对象目前只能是“违法行政”,对合法但存在着合理性问题的“不当行政”无权纠正。[9]行政诉讼过程中,行政机关行使“自我纠正权”纠正“非法行政”与行政相对人或行政利害关系人“合意和解”以终结诉讼程序,根据“依法行政”的相关理论,“并不是权力的放弃,而是权力的真正回归”,[10]是权力正当行使依法行政的基本要求。并且依据“非法行政”的纠正理论,“合意和解”的基础也不是“公权力”与“私权利”的“交易”,而是平等诉讼权利的谅解。根据法律规定,当事人诉讼过程中既享有实体权利又享有诉讼权利,而其诉讼地位是平等的。基于平等的诉讼地位,当事人也应享有平等的诉讼权利。没有平等的诉讼权利作基础,诉讼地位的平等将了无根基毫无存在的意义。而平等的诉讼权利是可以“互易”的。因此,“非法行政”“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性。

  2、“裁量行政”。行政自由裁量权是指行政主体及行政人在行政法规范明示或默示的范围内,基于行政的目的,根据合理判断,自由斟酌,决定作为或不作为,以及如何作为的权力。[11]基于行政自由裁量权进行的行政,即为“裁量行政”。裁量行政过程中行政主体有一定范围和幅度内的裁量选择权。在行政诉讼过程中,行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解,以促使行政相对人对行政行为尽快地履行,既不违背行政的合法性原则,又符合行政的效率理念、成本理念和目的理念。“行政失去效率将无行政可言。”[12]行政必须追求效率。行政诉讼过程中“公权力”与“私权利”合意和解,能尽快地终结诉讼程序,尽快地促使行政相对人履行具体行政作为,符合行政的效率理念。“诉讼是昂贵的”。[13]任何诉讼定要花费一定的诉讼成本,这是不容质疑的。诉讼成本既包括金钱物资有形资产的付出,又包括时间精力无形资产的付出,并且会随着诉讼程序(起诉、应诉、上诉、申诉、再审、执行等)的深入进行而不断增长。因此,“公权力”与“私权利”合意和解尽快终结诉讼程序,也符合行政的成本理念。就行政的目的来说是发挥行政管理职能尽快地恢复行政管理秩序,而“公权力”与“私权利”合意和解行政相对人尽快履行具体行政行为,符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的。因此,“裁量行政”中“公权力”与“私权利”也存在着“合意和解”的可能性

  3、“合意行政”。“合意行政”是指行政主体为了行使行政管理职能,实现特定的行政管理目标,在行政主体之间,或行政主体与公民、法人或其他组织之间,为了社会公共利益的需要,或为了达到一定的行政目的,经过协商,双方意见表示一致,基于所达成的行政法上的权利义务关系的协议而进行的行政。[14]“平衡论”的观点认为:“在行政机关与相对一方的权利义务关系中,权利义务总体上应该是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡,也表现为行政机关与相对一方义务的平衡;既表现为行政机关自身权利义务的平衡,也表现为相对一方自身权利义务的平衡。‘平衡论’亦称‘兼顾论’。即行政法应当兼顾国家利益、公共利益与个人利益,不论哪一方侵犯了另一方的合法权益都应当予以纠正。”[15]按照“平衡论”的观点,行政过程中,当事人各方都有最大化地追求各自合法权益的权力。“合意行政”的过程也就是当事人各方合法权益最大化地追求并趋于最佳平衡的过程。在对这个最佳平衡点的追求上,“权利不分贵贱,法律面前人人平等”,各方的权利义务应是平等的。“合意行政”中“公权力”与“私权利”基于合法权益“平衡点”的追求,也存在着“合意和解”的基础。

  4、“裁决行政”。“裁决行政”是行政司法权的具体表现。“裁决行政”是指行政机关依照法律授权,对平等主体之间发生的与行政管理活动相关联的民事纠纷进行审查并作出相应裁决的行政。[16]“裁决行政”的目的是“定纷止争”维护行政管理秩序。“裁决行政”的对象是平等民事主体之间的与行政管理活动相关联的民事纠纷。没有矛盾纠纷,行政裁决权也就失去了裁决的基础和对象。行政诉讼过程中,如果平等的民事主体之间就民事纠纷“合意和解”,那么行政裁决权的基础就不复存在了,失去了裁决基础的裁决权也就没有了继续行使的必要。否则,就是“公权”干预“私权”,违背了“私权自治”原则。行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步,既不是“公权力”的放弃,又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。因此,“裁决行政”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性。

  5、“履行法定职责行政”。“权自法出”,“职权法定”。[17]“行政权既是职权又是职责,是职权与职责的结合体,作为职权可以行使,但作为职责,却必须行使,否则构成失职。”[18]因此,行政主体没有不履行或不适当履行法定职责的权力。行政主体依法履行法定职责,是“职权法定”“公权力”正当行使的基本要求,是“公权力”得以存在的基础。“权力不能行使则无权力。”并且在“公权力”的正当行使过程中也达到了保护行政相对人或利害关系人合法权益的目的。因此,“公权力”与“私权利”在“履行法定职责行政”中存在着“合意和解”的可能性。

  6、“行政赔偿”。我国《行政诉讼法》第六十七条第三款规定:“赔偿诉讼可以适用调解。”因此,行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可,笔者在此不再赘述。

  综上所述,笔者认为,上述六种类型的行政诉讼案件存在着“合意和解”的可能性,可以适用诉讼和解、协调抑或调解制度。

注释:

[1] 这里是指诉讼中的“合意和解”。“合意和解”可以分为“诉讼中的合意和解”和“诉讼外的合意和解”。“诉讼中的合意和解”有解决纠纷和终结诉讼程序的双重功能。“诉讼外的合意和解”因争议还没有进入诉讼程序而只有解决争议没有终结诉讼程序的功能。

[2] 王彦著,《调解与行政诉讼制度的创新》,来源于《公法网》,Http://www.laweye.com/lunwenlunzhu/200311/04.htm.

[3] “非法行政”包括“违法行政”和“不当行政”。

[4] 邢鸿飞主编,《行政法学》,南京大学出版社,1997年8月第1版,P9。

[5] 同[4],P9。

[6] 同[4],P105。

[7] 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第四项。

[8] 林辉芳著,《论调解在行政诉讼中的可行性》,来源于《中法网*学术精品》,2005年8月2日发布。

[9] 对“不当行政”笔者认为法院可以司法建议的形式建议行政机关纠正。

[10] 同[8]。

[11] 同前引[4],P104。

[12] 参见皮纯协、胡锦光主编,《行政诉讼法教程》,中国人民大学出版社,1993年7月第1版,P55。

[13] [美]道格拉斯*G*拜尔等著,严旭阳译:《法律的博弈分析》,法律出版社,1999年版,P208。

[14] 参见扬海坤主编,《中国行政法基础理论》,中国人事出版社,2000年5月第1版,P258。

[15] “平衡论”的观点由罗豪才、袁曙宏和李文栋在《中国法学》1993年第1期发表的《现代行政法的理论基础—论行政机关与相对一方的权利义务》一文中首次提出。转引同[14],P38。

[16] 同[14],P228。

[17] 同[14],P9。

[18] 同[14],P10。

(作者单位:江苏省徐州市贾汪区人民法院)

扩展阅读

微信扫码进入小程序

微信扫描二维码
趣学法律