关于行政机关居间裁决行政案件审理情况的调查与思考

关于行政机关居间裁决行政案件审理情况的调查与思考缩略图

行政机关居间裁决,是指行政机关在其主管的某一领域,依法定职权,依一定的程序,以第三者的身份对民事争议进行裁决、处理的活动。通常情况下居间裁决有行政机关的裁定或决定。它属于行政管理的裁决,是一种特殊的具体行政行为,主要表现为损害赔偿裁决、对权属纠纷的处理决定等,当事人对此类裁决不服,可依法提起行政诉讼。为了加强了解此类案件的审理现状,及时发现有利和不利因素,横县法院课题组对1995年至2004年十年来此类案件进行了专题调研,下面就调研的情况进行分析,并就此类案件在审理过程中出现的问题提出针对性建议和对策。期望能为今后指导审判、提高司法能力并对法制建设提供帮助。

一、基本情况

1995年至2004年十年间,横县法院共审理各类行政案件200件,行政机关居间裁决的案件119件,占整个案件数的59.5%,其中,自然资源所有权或使用权确权的111件,占93%,房屋拆迁裁决8件,占7%,审结方式为,判决维持48件,判决撤销37件(含判重作22件),裁定撤诉32件,裁定不予受理1件,其他1件。每年审结情况见下表:

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二、行政机关居间裁决案件的主要特点及成因分析:

根据以上数字显示,该院行政机关居间裁决案件主要特点是:

(一)行政机关居间裁决案件在总案件数中所占比例较大,特别是在1995年至1998年间的居间裁决案件均占全年案件的70%以上。究其原因,主要是:(1)行政诉讼法施行以来,公民、法人或其他组织的法制意识普遍得到提高,对人民法院的公信力明显增强,他们懂得用法律武器维护自己的权益。(2)行政案件收费较低,当事人愿意通过诉讼途径来解决纠纷。(3)居间裁决案件大都可以直接向人民法院提起诉讼,程序简便。(4)由于国家相关法律的相继出台,扩大了行政机关居间裁决的范围,形成案源相对增加。

(二)居间裁决案件中,自然资源确权案件类占绝大多数,其他居间裁决案件甚少甚至没有。这是由于土地、山林、水利等自然资源越显宝贵,对此类资源权属纠纷增多。自农业联产承包制以来,由于土地等自然资源的有限性,随着人口的增长,人均占有量越来越少,先前无人管理的山林土地等资源成为各方争相管理的目标。资源的贫乏,使自然资源争议案件明显增多,且已成为影响社会稳定的一大隐患。横县涉及自然资源确权案件多,本身又具有其特点,主要表现在:

(1)涉及西津库区自然资源确权案件多,主要原因是:由于西津库区的建立,导致库区移民大量搬迁,外迁、回迁。原居住地因自然环境有所好转,又产生回迁现象。而原住地的自然资源因未明确使用权,致使回迁移民与原住地居民互相抢种,从而引发权属之争。这类案件共有11件。

(2)与国营林场、农场发生争议的确权案件多。主要原因是横县境内有镇龙、石塘两大林场和国营良圻农场。与林场、农场周边相邻的集体组织、个人把本属林场、农场的自然资源当作“唐僧肉”任意宰割、抢种,从而引发大量权属之争,此类案件涉案案件多,争议面积大,极易引发群体矛盾。其中宾阳县与镇龙林场还存在山界林权之争。涉及农林场案件20件(其中非诉审查12件)。

(3)土地权属争议个案涉案面积大。如陶圩镇樟元村、莲塘镇佛子村与良圻农场、校椅镇苏马长塘与云表镇思样李造土地权属之争,涉案面积分别为6000亩、2000亩、3000亩。

(4)缠诉案件多。主要表现在经一审、二审、再审后,当事人仍不服,又申请检察院抗诉,申诉。如云表镇拱村不服县政府土地确权案,县政府将争议地确权给亚陂村使用,拱村不服,提起行政诉讼。一审维持县政府的处理决定,原南地中院二审维持一审判决。拱村仍不服,申请区检察院抗诉,区高院指令崇左市中院再审、再审判决撤销一、二审判决,同时责令横县人民政府重新作出具体行政行为,争议地的权属又回复到不确定状态,矛盾不解,纠纷又再。类似此类案件共有10件。

(5)行政机关滥用职权裁决的案件少,近十年来几乎没有。

(三)1999年后居间裁决案件大幅下降,这是由于《中华人民共和国行政复议法》于1999年施行,依该法40条规定,资源确权案件实行复议前置制度,大量的自然资源裁决案件必须进入复议程序,不能直接起诉,所以进入诉讼此类案件数相对减少,另外,当时正值当地政府换届选举,政府为了稳定对涉及群体性的土地争议案件压住不办理也是案件减少的原因之一。

(四)审结方式中虽然撤诉结案占的比例不大,但被告改变具体行政行为引起撤诉结案的案件占的比例较高,约占据撤诉结案的1%。具体表现在:①行政机关改变具体行政行为,相对人认为自己的诉讼目的已经达到而撤诉,占35%;②经法院协调,被告改变具体行政行为,而动员原告撤诉的占43%;③被告与原告达成和解而申请撤诉的占15%;④原告与第三人达成协议而申请撤诉的占4%。⑤为社会稳定,减少群体性、集团性上访事件,经法院协调被告作出某些妥协,原告撤诉的占3%。

(五)判决撤销重作的案件被告不依法院判决限定的期限重新作出或久拖不决。从1995年至2004年间,被判重作的案件有22件,但被告没有一件依期限重作。最主要的原因是行政机关主要负责人及工作人员法制意识淡薄,不正确对待败诉,存在对抗心理。对此种行为法律法规没有应对措施及承担何种法律后果,当事人对此无救济途径,致使法院判决形同儿戏,严重影响了法律的严肃性和威严。

(六)居间裁决案件数与撤诉方式结案数成正比。这是由于法院的协调工作在行政机关居间裁决案件中表现尤为突出,因此居间裁决案件越多,撤诉案件就越多,反之,亦然。如2000年居间裁决案6件,撤诉2件;2002年居间裁决案1件,撤诉就有1件

(七)行政机关败诉率高。1995年至2004年间,居间裁决案件平均败诉率为31.8%,败诉率最高的是2003年,达50%。原因之一是行政机关执法人员素质参差不齐,人员变换频繁,不经系统的业务培训,业务素质低,其次政府部门对调处工作不够重视,没有严格统一的操作规程和执法程序来规范整个执法活动;再次确权所能适用的法律规范不完整,适用理解上有偏差,难以定案。

三、在审理居间裁决案件中遇到的问题和困难:

(一)行政机关居间裁决案件久处不决,负面影响大。判决撤销、判令行政机关在一定期限内重作或履行法定职责的案件,行政机关拒绝或拖延不作出的,会引起新的不作为案件或因行政机关作出新的居间裁决,而引起新的诉讼案件,而人民法院在处理该类案件时又无权直接对民事纠纷作处理或裁判,这必然使人民法院与行政机关之间形成撤销—重作—再撤销—再重作的不良循环,严重影响行政相对人的合法权益的保护,形成诉累。如陈善培不服新福镇人民政府土地使用权确权决定案,1996年横县法院曾以认定事实错误为由撤销被告的处理决定,判令被告重作。2000年被告重作,当事人不服申请行政复议,复议机关又撤销,责令重作。象此类案件周而复始,不但浪费国家资源,而且导致群众积冤多,使政府威信在人民群众心目中明显降低。

(二)行政机关依职权作出裁决,随意性太大,令法院在审理时无所适从。行政机关依职权作出裁决,尊重历史事实固然重要,但不能完全抛开证据,只有在证据不是很充分、明确时,才能依事实、历史成因或现状作出裁决,否则会走向另一极端。例如校椅镇横塘经联社不服原南宁地区行政公署作出的复议决定纠纷一案。横塘经联社与福塘经联社土地权属争议由来已久,争议面积达760亩。横塘经联社向横县人民政府申请确权,县政府将争议地全部确权给横塘经联社使用,福塘经联社不服,向原南宁地区行政公署申请复议,行署将争议地又全部确权给福塘经联社使用. 横塘经联社不服,以原南宁地区行政公署为被告向横县人民法院提起行政诉讼,横县人民法院经审理,维持原南宁地区行政公署的复议决定,即争议地归福塘经联社使用,横塘经联社不服,向原南宁地区中级人民法院提起上诉,二审维持一审判决。横塘经联社不服,申请再审,再审维持原二审判决。现在问题出现了,横塘经联社仗着人口众多,在争议地上抢种农作物,福塘经联社无可奈何。福塘经联社多次向法院及县政府反映,请求执行生效判决,但由于种种原因,现该案无法执行,亦找不到有效的解决途径,从而出现了这种怪现象,赢了官司却不享有权利。法院的权威受到前所未有的挑战,法院的形象树立不起来,在社会上造成不良的影响,上下级行政机关各自作出这种“一边倒”裁决的现象不得不正视。

(三)行政机关长期拖欠诉讼费,容易导致社会不稳定。行政机关是居于第三者的身份居间裁决,其与民事争议之间本无利害关系,无利益冲突。但若居间裁决被人民法院撤销,引起的诉讼费用便由被告行政机关负担,这无疑会增加行政机关的负担。据不完全统计,十年来此类案件中行政机关拖欠诉讼费用的高达15万元。由于行政机关拖欠诉讼费用,使原告预交的诉讼费用不能及时退回,导致引发新的社会不稳定因素。

(四)行政协调“名不正言不顺”,急需“正名”。由于行政诉讼禁止调解的法定原则,居间裁决案件在行政诉讼中不能调解,但现实中经法院协调,使行政机关变更或撤销被诉具体行政行为,导致原告撤诉的案件大量存在,占整个撤诉案件数的91%。这表明在审理该类案件中不同程度地运用协调的方式办理案件,表面而言,“协调”与禁止调解的原则是相违背的,但为了达到社会效果与法律效果相统一,人民法院又不得不进行“协调”工作。这种名不正、言不顺的“协调”迫切需要“正名”,即用法律规定的形式赋予人民法院对此类案件调解权。如原告叶某不服被告横县公安局交通警察大队公安交通管理行政处罚一案,该案的原告叶某被认定公路汽车载客超过核定载客人数的20%,被处以1800元的罚款,原告认为其当时没有超载,是受胁迫而签名承认的,原、被告存在强烈的对立情绪,为了化解这一行政纠纷,合议庭多次分别找双方了解案情,多方协调,促使双方在庭前达成和解,最终以原告申请撤诉而告结案。

(五)判决撤销由被告重作的案件,在限定期限内行政机关多数拖延重作,对法院判决书限定的重作期限十分不重视。对此现象,行诉法对拒不重作或拖延重作的行为应负何种法律后果没有相应的规定,目前法院也没有有效的措施来制裁这种行为。如黎福新不服百合镇人民政府不履行土地确权法定职责案,法院判决被告在判决书生效之日起三个月内作出具体行政行为,但期满后被告拒不作出。原告想申请人民法院强制执行,但因没有给付内容,不能立案执行,原告只好通过向人大、县政府、信访局反映,经人大、县政府过问,至今仍然得不到解决。

(六)为了规避法律,行政机关把本是行政管理性质的居间裁决作为民间纠纷来裁决,以此来避免当行政诉讼的被告。在此类裁决中,行政机关适用《民间纠纷处理办法》的相关规定来处理案件,告知当事人若不服,可就原纠纷向人民法院提起民事诉讼。这种故意混淆两种不同性质的裁决的后果,是使得争议双方的民事纠纷得不到有效彻底的解决,使相对人丧失权利救济的途径,若生效了不能申请人民法院强制执行,而行政机关对此类案件只能自行组织执行。若对此类裁决不服,当事人起诉,必被撤销重作,这样必然会给相对方造成不必要的损失,且造成重复处理,劳民伤财。此类案件约占被撤销案件的4%,虽占比例不多,但直接会损害到当事人的权益。如1998年审理的原告陆宏钦不服横县板路乡人民政府土地确权案,本案本身是土地使用权之争,但被告在适用法律时却适用《民间纠纷处理办法》相关条款处理,该案因规避法律,被本院以适用法律错误为由予以撤消。

(七)行政机关居间裁决有超越职权现象,主要是纵向的越权,如乡级人民政府超越职权行使县级人民政府的土地所有权的确权职能。根据《中华人民共和国土地管理法》第16条第二款的规定,单位之间的争议,由县级以上人民政府处理,个人之间,个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。该法律条文对乡、县级人民政府的职权范围非常明确,但在实际执行过程中,仍然有乡级人民政府超越职权的现象,约占被撤销案件的7%。由于职权范围行使上的混乱,法院对无权机关所作出的裁决,必定依法予以撤消,当事人双方的民事争议还是没有得到解决,纠纷依然存在,而有权作出处理的行政机关在法院作出判决后,长时间不作出裁决,致使民事争议久拖不决,有的行政机关重新作出的裁决仍然错误,导致当事人重新提起行政诉讼,形成“官了民不了”的情况。如2002年审理的横县云表镇大良村26队不服被告横县国土资源局土地征收款归属处理决定案,由于六景至兴业高速公路征用土地,在原告与第三人对被征用土地尚存在争议的情况下,被告却撇开本案的实质——所有权之争,径直将土地补偿款确认给第三人,明显违反程序,而按照《中华人民共和国土地管理法》的规定,土地所有权的确定依法应由县级以上人民政府作出决定。本案的被告在土地权属尚未明确的情况下直接将土地补偿款确定给第三人,明显超越了法定职权。被依法予以撤消。

(八)自然资源案件容易引起申诉、上访事件。由于土地等自然资源越显宝贵,农民视为命根子,因此,大多数自然资源确权案件涉及到群体性纠纷,案情比较复杂,易引发申诉、上访事件,甚至发展成为械斗恶性事件。如校椅镇横塘经联社与福塘经联社土地权属纠纷一案,二审判决生效后,福塘经联社申请执行,引发了严重的械斗事件,造成多人受伤;横塘经联社申请再审,再审维持二审判决,福塘经联社申请执行未果,而横塘经联社则请求分地耕种,双方村民200多人为此集体到原南宁地区行政公署上访,造成极坏的影响,现在该案既不能执行,亦找不到有效的解决办法。

(九)取证难。特别是自然资源确权案件,由于多方争议,且由来已久,证明权属状况的书证几乎没有,人证也少,确权难度大,导致调查周期长,有的甚至明显超出合理的期限。有的案件几经周折,办案人员换了一荐又一荐,县政府班子换了几届,案件仍然悬而未决。如百合镇平阳村委会诉横县人民政府不履行法定职责案,就是因为被告受理土地争议案后八年未予作出确权裁决而引起的。

(十)行政机关存在复议时重复作出行政行为现象。经复议的案件,复议机关由于怕当被告,对乡镇政府的同一案件几次予以撤销,均不直接确权,仍由乡政府重新处理,而乡级政府的办案人员由于主观上的原因,重作时仍作出与上一次基本相同的具体行政行为,这不但影响行政机关的威信,而且严重影响相对人维护自己的权益。如黄胜汉不服新福镇人民政府土地使用权确权决定,已经县级人民政府三次复议撤销,但仍达不到目的。

(十一)自然资源确权案件反复诉讼多。主要原因是该类案件一般要经一审、二审甚至再审程序,审理周期长,若在某一程序被撤销又要行政机关重作,重作后不服又以新案起诉,周而复始,严重影响当事人权益的实现。如横州镇周村村委不服横县人民政府山林土地确权案,一审法院判决重作一次,再审判决重作一次,争议开始至今已有20多年,但仍然在政府重作阶段,当事人耗费了20多年时间,花费了大量的人力、物力,仍然得不到一个答案。

四、解决问题的对策和建议

存在上述所列的问题,究其原因,有的是行政机关内部主观方面的原因,有的是法律规范不完整等客观方面的原因,也有现行行政审判体制的局限性原因,针对不同成因,提出如下对策和建议。

(一)加强对行政机关工作人员进行业务培训,不断提高调查取证、认证和适用法律的能力,提高办案质量,提高胜诉率。

对行政机关执法人员进行业务培训非常必要,应当定期进行。因为行政法规纷繁复杂、范围广、操作难度大。同时由于执法人员素质不是很高,水平参差不齐,且岗位变动频繁、不稳定。因此,对新出台的法律法规不能及时掌握、领会,导致执法上的偏差。如校椅镇塘村经联社不服县政府不予受理行政复议纠纷一案,县国土资源局作出处理决定时没有告知当事人享有复议和提起行政诉讼的权利及期限,致使塘村经联社未能及时行使权利,当其向县政府申请复议时,县政府以申请人已超过复议期限为由作出不予受理的决定。塘村经联社不服,向法院提起行政诉讼,一审判决撤销县政府不予受理决定,县政府不服,提起上诉,二审维持一审判决。从该案可以看出,行政执法人员的执法水平不容乐观,连最起码的当事人基本权利都不告知,从行政法理论上说,就是违反了行政公开原则,直接剥夺了当事人的诉权。更有甚者,当相对人向行政执法人员提出质询为何不告知有关权利时,竟抛出“你自己不懂得去翻书吗?”试想,作为一名执法人员,连自己都不去“翻书”,凭什么叫行政相对人去“翻书”呢?可见,这样的执法谈何依法行政?说白了,就是剥夺了当事人的诉讼权利。作出这样的决定,败诉那是必然的。所以,加强培训,提高执法水平,乃是提高胜诉率的途径。当然最根本性的是要依法行政,切实做到执政为民。

(二)建立行政长官出庭制度。

行政诉讼是我国三大诉讼制度中较年轻的诉讼制度,行政诉讼法的施行虽然对行政机关依法行政起到了促进作用,但是行政机关对行政诉讼还是被动应诉,应付了事,最突出的表现就是行政长官不愿出庭的现象比较普遍,十年来只有一件案件由行政长官出庭参加诉讼。其余均是委托代理人出庭应诉。行政长官庭审中的缺席,不利于行政执法水平的提高和行政纠纷的解决,因此有必要建立行政长官出庭应诉制度,以体现行政诉讼体系的完整。

(三)强化和完善立法,分几个问题予以说明:

1、建议完善立法,使人民法院在审理居间裁决案件时能直接对民事争议进行处理。对此法律没有明文规定,按现今的法律规定:自然资源确权案,因法院没有确定资源所有权或使用权的法定职责,故不能直接处理,应判决行政机关重作;若是赔偿裁决,可就赔偿部分进行调解,调解不成可直接裁判。由于要判决行政机关重作,容易导致反复诉讼,因此,建议完善相关立法,使法律赋予人民法院对居间裁决案件中民事争议部分有处置权,即赋予法院对于行政裁决的变更权,使法院可在查清有关事实的基础上,直接作出判决,从而使行政争议和民事争议同时得到解决。这不仅方便了当事人,又减少了诉讼成本,从而达到减少诉讼环节,提高诉讼效率的目的。

2、建议完善立法,将调解机制引入居间裁决案件审理程序。在行政审判实践中,以协调方式办理行政案件大量存在。特别是对居间裁决的案件,协调撤诉在很多情形下确实有效地化解了当事人之间的矛盾,促进了社会稳定。实践证明,行政诉讼绝对不调解原则在现实中遇到挑战,但是这种挑战只是强大的行政权力下的一种微弱违章。因此,使调解成为一种法定制度,成为当前行政审判改革的趋势,但是由于“公权力不能自由处分”的法则,在行政诉讼中引入“调解”机制应当限定一定的范围,不是所有的行政案件均适用调解。居间裁决的案件是行政机关居间对民事权益争议作裁决,具备调解的基础,在居间裁决案件中引入调解制度是具有理论基础和现实基础的。因此,建议在行诉法中增加对行政机关居间裁决案件适用调解制度,以适应形势发展的需要。

3、建议完善立法,对行政机关拒绝或拖延重作的行为进行制裁。行政机关拒绝或拖延重作的行为,法律法规并没有相应的规定应负何种法律后果和责任。因此,行政机关拒绝和拖延重作的行为经常发生,目前,对此类案件由于理解上的不同,存在两种方法:一是再立新的不作为案件,判令限期作出;二是当事人申请人民法院强制执行。这两种做法均有局限性,均不能彻底解决问题。为了遏制这种有损形象的行为泛滥,建议在行诉法中增设关于制裁此类行为的条款,使人民法院有法可依,有章可循。

4、建议完善立法,明确居间裁决行政案件诉讼费由受益方承担。依照法律的规定,诉讼费用由败诉方承担。但在居间裁决案件中,行政机关是作为第三者身份作裁决,与民事争议本身并无利害关系。若由于居间裁决被撤销而要承担诉讼费用,对行政机关来说不但增加国家负担,而且也不合理。因为居间裁决不同于行政机关主动履行法定职责的具体行政行为,它是应相对人的申请而居中裁决,引起的诉讼费用应当由受益方承担。所以,建议行诉法增加对居间裁决案件关于诉讼费用的承担条款。

(四)建立切实可行的行政执法监督机制。

行政居间裁决案件败诉率高,案件质量不高,执法人员责任心不强,个中原因是行政行为缺乏有效的监督机制。除了接受人民法院合法性审查外,还应有一整套外部、内部的监督机制,特别是内部监督机制。只有完善内外监督机制,才能改变或杜绝办案拖拉,干好干坏一个样,甚至以权谋私的现象。

(五)进一步规范行政执法程序。行政机关应当建立一整套行政执法程序规范,严格执法程序,规范执法流程管理,保证程序和实体公正,提高办案效率。另外,对如何规范行政机关依职权裁决案件,应当建立一套执法规范,防止行政裁判随意性和“一边倒”现象,使行政机关依职权裁决有章可循。

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