行政程序法与程序正义论

行政程序法与程序正义论缩略图

内容提要:在现代社会随着行政权力的扩张,各国掀起了制定行政程序法的热潮。在我国建设法治国家的背景下,行政程序法应当具有什么样的价值追求呢?本文在对法律程序的价值进行分析的基础上提出了程序正义论,并指出了该理论对行政程序法如何实现程序正义的具体要求,以期对行政程序法的制定提供法律价值层面的理论支持与指导。

  关键词:行政权力的扩张  行政程序法  程序正义  自然正义  效率

  在现代社会,行政程序法已经成为制约行政权力,保障人权的重要手段。我们要建设社会主义法治国家,行政程序法对于限制行政权力的恣意与滥用也是必不可少的,随着我国社会改革的深入,制定行政程序法的呼声日益高涨。在这个时候,我们认为首先应该做的是高屋建瓴地对法治社会中,一个法律程序应该具有什么样的价值追求进行思考,否则,一味单纯地追求具体制度设计上的华丽就会迷失法治的正确方向而陷入程序工具主义的泥潭。而对这一问题的思考要从行程序法的兴起开始。

  一、行政程序法的兴起

  (一)程序、行政程序与行政程序法

  所谓程序,一般意义上是指“事情进行的先后顺序”[1]或“按时间先后或依次安排的步骤”[2]。而在法学上,“程序”一词与“实体”相对,指按照一定的方式、步骤、时间和顺序作出法律决定的过程。一般认为,根据程序所规范的权力(利)为标准,“现代法律程序包括立法程序、行政程序、诉讼程序、选举程序,以及私人之间订立契约等私法活动程序”[3]。这些程序构成了现代社会成员之间以及社会与国家之间为解决矛盾与诸多难题而进行反复交涉与对话的有效途径,可以说,法律程序是交涉过程的制度化,是为了法律性决定的选择而预备人们相互行为的系统安排。法律程序的这一特征决定了行政程序是行政主体与行政相对人在行政行为中的角色分配体系,是行政主体行使行政权力作出行政决定和行政相对人参与行政行为所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总合。同时,我们这里所说的行政程序不同于中国古代传统的以强化专制统治权力为目的的表现为随机性和过多主观任意性的传统行政管理中的程序,这种行政程序仅仅是为了达到一定的行政目标,因而仅具有技术层面上的含义。而现代意义上的行政程序是以民主和宪政为背景的:公民的基本权利受到宪法的保护,这决定了行政程序在具有技术层面含义的同时,又获得了权力制约层面上的含义。明确了行政程序,相应地,行政程序法就是指规范行政机关和相对人在行政程序中的权利义务的法律规范的总称。[4]

  应当指出的是,由于行政程序在形式上可以表现为行政立法程序,行政决定制作程序等,也由于这些不同法律程序之间的差异,要对之进行全部进行分析并归纳出结论是相当困难的。因此,我们这里所讨论的行政程序将主要限定在行政决定制作程序上,相应地,作为行政程序载体的行政程序法,这里也主要是指关于行政机关制作决定程序的规范。

  (二)行政权的扩张与行政程序法的兴起

  在西方国家的自由资本主义时期,人们认为“管得越少的政府就是越好的政府”,对政府权力的限制主要通过实体法进行。而在现代社会,行政权由传统的“消极权力”转向“积极权力”,“积极行政”日益显得必要。由此带来的是行政权力的扩张和行政权向社会生活各个领域的渗透,于是,权力膨胀带来的对权利与自由的威胁加大了,因此,必须以法律对行政权力加以制约,这是法治的基本要求。但事实上,面对纷繁复杂的现代社会,在实体法上不可能对社会生活的每一个细节都作出规定,做到事无巨细,从而法律不得不赋予制作行政决定的行政机关以巨大的自由裁量权。正如王名扬先生指出的那样:“行政权力扩张明显的表现是行政机关行使巨大的自由裁量权力”,行政机关“对于作出何种决定有很大的自由。可以在各种可能采取的行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。行政机关自由选择的内容不限于决定的内容,也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动在内”。[5]

  这样一来,现代社会便面临着这样的尴尬:既要对行政权力进行制约,又必须赋予行政决定的制作者巨大的自由裁量权。为了解决这个矛盾,行政程序法兴起并快速发展起来。1889年,西班牙制定并颁布了第一部行政程序法典,成为第一个尝试行政程序法典化的国家;1946年,美国通过了《联邦行政程序法》,在美国的影响下,各国纷纷制定或修订了行政程序法典,目的就是要通过完善的行政程序法对行政权力的行使进行事前和事中的制约,防止权力的滥用。  

  (三)同一个交叉路口

  再来看看我国的国情。我国现阶段正处于社会的转型时期,如果从社会学的角度来看,中国的社会转型是一个社会整体进步和获得“整体性发展的过程,也可以说是一个社会现代化的过程。[6]而这种现代化的过程必然是一系列社会改革的过程,其中,建立市场经济体制和实现政府职能的转变是这一时期一系列改革的中心。如果我们把这一转变放到建设法治国家的维度去观察便会发现,我们所面临的现实不同于西方国家,即主要不是一个行政权力扩张的问题,而在于如何将政府的一部分权力“还给”市场的问题,如何放权的问题。但即使是在市场经济体制下,政府依然拥有对市场进行组织、评价、管理的宏观调控的权力,同时,由社会转型期的改革措施而引发的一系列社会问题,也有待政府主动去解决。这样一来,中国与西方便从不同的历史起点走到了同一个交叉路口,并同样面临着如何制约现代社会巨大的行政自由裁量权的问题。同时,由于我国行政权一直以来就过于膨胀这一特殊性,再加上对自由裁量权缺少有效的程序制约,导致了行政机关滥用职权、野蛮执法的现象时有发生,这一问题在局部还表现得相当严重。

  因此,在我国这样一个行政权过于强大的转型社会,如何对行政权力进行规范和制约尤其是如何完善行政程序法的建设,就成了社会改革尤其是以法治国目标最终实现的核心问题。那么,现代社会应当建设一部什么样的行政程序法才是适合我们需要的“良法”呢?进一步说,一部良好的程序法应当具有什么样的价值追求呢?

  二、法律程序的价值与程序正义论的提出

  既然行政程序法表现为对行政机关作出行政决定的法律程序的规定,是行政程序的表现和载体,我们可以姑且把行政程序法等价于行政程序。而行政程序作为一种法律程序,必然同其他法律程序有着共同的价值追求,因此,研究行政程序法的价值追求便可以从法律程序的价值入手。

  (一)法律程序的价值概说

  什么是法律程序的价值?从词源上讲,价值就是指一种东西的有用性。从哲学的抽象高度去理解,价值是指客体对主体需要的满足,而于伦理上而言,价值又是指对人格尊严的尊重与推崇。将价值的概念推及到法律程序,则可归纳出法律程序的价值是指法律程序满足人类的需要及对法律需要的评价,它是在人(主体)与法(客体)的关系中体现出来的法律程序积极意义或有用性———只有法律程序符合或能够满足人们的需要,在人与法律程序之间形成价值关系,法律程序才有价值(有用性)可言。法律程序价值既是对立法者的基本要求,又是对法律程序的现实评价准则,是法律原则与目标模式及具体程序法律制度的终极根据。法律程序的价值通过对人们的法律程序活动或法律程序本身进行评价,从而具有目标导向与指引的功能。[7]那么,法律程序究竟应当将什么作为追求其价值目标呢?

  一般来讲,的法律程序的价值可以分为两大层面,即正义和功利。对于前者来说,它是法律程序本身体现出来的独立于裁判结果正确与否的价值,是法律程序内在的善,这种价值可以称为法律程序的“内在价值”;后者则从结果的可接受性上评价行为或制度的正当性,这种价值称为法律程序的“外在价值”。据此,在法律程序的价值理论上存在着两大模式:一种强调程序的内在道德性,主张从法律程序本身的公正性来建立其价值标准,一种强调从结果的可接受性上评价行为或制度的正当性。前者称为程序价值主义,后者称为程序工具主义。

  (二)程序工具主义的局限与程序正义论的提出

  由于程序价值的理论在我国向来不甚发达,法律程序自身的内在价值也不被重视,加上严重的“重实体,轻程序”的倾向,导致许多学者在探讨法律程序时往往局限于工具主义的方法,认为程序具有推动实体法充实逐步发展的功能,程序限制恣意,保证理性思考,使当事人“作茧自缚”,在“交涉中促进反思性整合”,对这些功能的阐述几乎都立足于程序对构建一个完善的法律秩序所能发挥的作用上;认为如果一项法律程序是实现某一好的结果的有意义的手段,它就在这方面成为好的程序,具体而言,如果某项法律程序具有产生好的结果的能力,也就是说具“好结果效能”,那么,人们就可以根据这一点对该法律作出积极的评价。[8]

  针对上面的观点,我们认为,程序工具主义关注的只是社会生活的形式而非社会生活的实质,单纯的对秩序的关注并不能预防权力运用的不合理并针对其提供任何保障措施。这种程序工具主义的观点,也无法回应对于一些能够产生社会效应,但自身缺乏正当性的程序的质疑。因此,我们主张,在现代社会,对于法律程序更应当注重追求其自身特有的内在价值,它不仅体现了对人权的尊重和对人的尊严的维护,而且法治中国的实现也有赖于程序价值观念在民众中的形成。

  基于以上的认识我们提出,如果将把法律程序所具有的标志其优秀品质的内在价值称为程序正义的话,那么,以程序正义作为行政程序法价值追求的思想就可以称为“程序正义论”,即通过程序实现正义。

  三、程序正义论的解析

  我们主张的程序正义是从法律程序的价值这一层面提出的,而我们所提出的程序正义论却是指行政程序(法)的价值追求,因此,我们在对程序正义论进行解析时就应该抓住行政程序自身的特质,对应当如何通过行政程序实现正义进行相对具体化的分析。

  (一)最低限度的正义的提出

  我们主张程序正义论,首先碰到的问题就是对于正义的理解。正义本身是一个很难从正面界定的范畴,具有抽象性和不确定性,正如博登海默所指出的,“正义有一张普洛透斯似的脸(a protean face ),变化无常,随时可呈不同形状,并具有极不相同的面貌”。我们对正义的认识与主观上的联系更为紧密,也即我们通常所说的正义感,它以对不合理的歧视的意识作为产生的条件,并且这种对于正义的感受是普遍存在的,因此,虽然我们对于正义很难下一个确切的定义,给定一个明确的范畴,但是基于人们对于正义应具有的公正、公平、公道的感受,我们认为,存在着某些程序上的要求,这些要求对于一个体现程序正义的法律程序是不可缺少的,是对法律程序最低限度的要求,我们称之为“最低限度的正义”。我们所主张的程序正义论中的正义也是从这意义上说的。那么,对于行政程序来说,应当满足哪些最低限度的要求才能实现程序正义呢?我们对程序正义论的解析到这里转化成了对于这个问题的回答。

  (二)自然正义——行政程序的正义

  我们知道,程序正义的观念发端于英国,虽然我国与英美国家在法律传统上存在差异,但是蕴含在法律程序中的价值要求却是相通的。在英国,程序正义体现为符合自然正义原则的要求。[9]英国的行政程序法由两部分构成:一部分是由制定法组成的行政程序法律规范,另一部分是由普通法产生的行政法判例。这两部分都是依据自然正义原则的要求产生的,满足该原则的程序才是合乎正义的程序。“自然正义在英国法律中所起的作用大体相当于法律正当程序在美国宪法中所起的作用。它在自由裁量型行政权力所涉及的不胜枚举的领域中尤其具有广泛的作用。不论国家权力如何广泛,也不论它们授权如何广泛,总是有可能要求权力以程序上公正的方式行使”。[10]自然正义是最基本的公正规则,只要成文法没有排除或另有特殊规定,行政机关都要遵守。那么,根据自然正义原则,合乎正义的行政程序应当满足哪些要求呢?

  根据自然正义原则,正义的程序应当包括两项根本规则:一个人能不能在自己的案件中作法官;人们的抗辩必须公正地听取。

  1、一个人不能在自己的案件就中作法官。这主要是指行政决定的制作者没有资格对与自己有利益关系从而导致他可能或可以正当地被怀疑他会偏私的案件作出决定。这里的利益关系是指行政决定制作者自己以及与其有利益关系的其他人对此行政决定具有财产利益或者其他足以影响行政决定的非财产因素,包括物质因素、感情因素和精神因素。假如通过某个程序活动而产生的某个结果比可能产生的其他结果更有利于行政决定的制作者(包括与其有利害关系的其他人),则意味着程序主持者或裁判者与其所操作的程序之间存在着某种利益关系。而偏私是由于决定者在程序活动中试图满足某种预设观点或偏好从而可能影响程序活动的公正性的行为或心理状态。

  这种决定者对于行政程序活动的结果具有某种利益的情形,往往使人们很难相信他们能够公正地没有偏私地主持程序的进行和做出裁决,即使他事实上确实做出了“大公无私”、“大义灭亲”的决定,也无法完全消除人们对结果公正性的怀疑。在行政程序上没有偏私,不仅指事实上没有偏私存在,而且在形式上也不能令人合理地怀疑其可能有偏私。这使我们想起了一句古老的英国谚语:正义不仅应当确实存在,而且应当使人们有理由相信它的存在。[11]

  2、人们的抗辩必须公正地听取。指相对人的权利将要受到行政决定的不利影响时,行政机关应当给予行政相对人以反驳对自己不利的观点和发表意见的机会。这同样是使一个程序体现正义的最基本要求,因为当一个相对人在涉及到自己权利义务的决定制作过程中没有发言权,从人们的常识和经验就可以感觉到这种程序是不公正的:如果一个行政决定涉及到双方当事人的利益,必须让双方了解对方的论点和依据,以便提出自己的辩护,行政机关只有在听取双方的意见后才能做出决定;如果是行政机关本身在和公民发生关系的过程中作出对公民不利决定是,也必须遵守听取相对人意见的要求。[12]但是,行政机关听取相对人意见,无需总是口头的,证据的来源也无须总是公开的。[13]

  3、自然正义原则对第三条正义法则——为自己的决定说明理由——的暗示。虽然传统的自然正义并未将说明理由作为一项原则,但是,从程序的运作过程来看,“理性的人们在作出决定之前必然将考虑一系列的事实和法律因素,这些因素构成决定的理由,如果裁判者在作出决定的程序中没有说明这些理由,人们就可能认为已作出的决定没有理由,缺乏客观和理性的考量,甚至只是权力恣意行使的结果——不论该决定在事实上是否合理。可以想象,假如一个法律程序不要求决定者说明所作决定的理由,人们将不可避免的对该程序的合理性并进而对其公正性丧失信心”。[14]同时,司法审查的扩展也“尖锐地揭示了这一需要”,因为“有许多决定都可以目的不当、不相关原因及其他各种法律错误而被撤销,或被上诉,如果公民找不出决定背后的推理,他便说不出是不是可以复审,这样他便被剥夺了法律保护。因此了解决定理由的权利是健全司法审查制度不可缺少的一部分”,“而自然正义可以为此提供最好的标题”,因为给予决定的理由是正常人的正义感所要求的。[15]

  (三)效率的要求——程序正义的要求[16]

  在提出自然正义原则的同时,我们认为,提高行政效率也是在行政程序中实现程序正义的必然要求。英国还有一句古老的谚语:“迟来的正义为非正义”,对相对人来说,总是希望行政机关及早作出决定,以早日确定其行政法上的权利义务,对于国家来说,及时作出行政决定,提高行政效率,创建一个高效政府才能收到最好的社会效果。在公民的利益很大程度上由政府赋予的现代福利国家,一个低效率的政府是对公民权利的最大损害。因此,与自然正义一样,效率也是一个社会最重要的美德,一个良好的社会不仅是有秩序的社会,公正的社会,也必须是高效率的社会,没有效率的社会无论如何不能被认为是一个完善的社会。因此,现代社会的行政程序法应当以有利于提高效率的方式对社会资源进行优化配置,并保障其合理使用。[17]

  为此,在行政程序上应当做到明确各行政机关的程序规则,保证行政程序的统一化、标准化;应当将符合人们认识规律的科学的、合理的工作程序纳入行政程序法当中,从而将这些程序法律化、制度化,降低行政行为的成本,提高行政效率;行政程序法中规定的制度应当有助于行政机关正确认定事实,减少发生错误的机率,从而维护相对人对行政机关的信任,减少行政过程中的障碍和相对人事后提起争议的可能性;应当从总体上做到繁简分流,使资源根据事情的轻重得到合理的分配和利用,从总体上提高行政效率。[18]

  四、结语:程序正义论对于行政程序法的意义

  在人类生活的各个领域,我们都不可避免地要进行价值的决定和选择,在政府的行政领域中也毫不例外,它必然受到一个社会存在的价值的影响,而且事实上也不断进行着价值的选择与评判,政府的行政实际上也是一种追求价值的活动。[19]行政程序法作为政府行为的规则体系,则必然是一种价值体系,它不仅仅是行政决定的过程和步骤的规定,也必然是一系列价值的系统。而在一个追求民主与法治的社会,正义是追求的基本价值之一,因此,一个民主与法治的政府的行为也应当是一种追求正义的活动,从而作为政府行为的步骤和规则的行政程序法则必然是追求正义的价值系统。

  我们的程序正义论正是在这一意义上提出的,它使政府的程序行为的价值追求在价值的层面上相对明确和具体化了。程序正义的基本要求,是对构建行政程序法的“最低限度的正义”的要求,如果这些要求没有得到满足,不论该行政程序的其他方面如何,其公正性、正当性便会产生问题。在程序正义论的价值指引下,从行政程序法的基本原则到具体原则,再到行政程序法的具体制度也得以进一步展开,从而成为追求正义的规范体系。

参考文献:

1、罗豪才:《行政法学论丛》(第2卷),法律出版社2000年版。

2、罗豪才:《行政法学论丛》(第3卷),法律出版社2000年版。

3、[英]韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版。

4、皮纯协:《行政程序法比较研究》,中国人民公安大学出版社2000年版。

5、应松年:《比较行政程序法》,中国法制出版社1999年版。

6、翁岳生;《行政法》,中国法制出版社2002年版。

7、[美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社1999年版。

8、罗豪才:《行政法学》,中国政法大学出版社1999年版。

9、王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版。

10、季卫东:《法律程序的意义》,《中国社会科学》1993年第1期。

注释:

[1] 《现代汉语词典》,商务印书馆1983年版,第138页。

[2] 《辞海》,上海辞书出版社1990年版,第194页。

[3] 王万华:《行政程序法论》,载《行政法学论丛》(第3卷),法律出版社2000年版,第231页。

[4] 同上,第239页。

[5] 王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第546页。

[6] 罗豪才、王锡锌:《行政程序法与现代法治国家》,载《行政法学论丛》(第3卷),法律出版社2000年版,第183页。

[7] 周安平:《行政程序法的价值、原则与目标模式》,《比较法研究》2004年第2期,第141页。

[8] 郑春燕:《程序的价值视角—对季卫东先生〈法律程序的意义〉一文的质疑》,《法学》2002年第3 期,第20-21页。

[9] 这里的“原则”不同于具体的法律中规定的法律原则,而应当理解为价值层面上的“原则”。

[10] [英]韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第98页。

[11] 王锡锌:《程序正义之基本要求解释:以行政程序为例》,载《行政法学论丛》(第3卷),法律出版社2000年版,第291页。

[12] 吴德星:《行政程序法论》,载《行政法学论丛》(第3卷),法律出版社2000年版,第85页。

[13] 这说明了对行政程序正当性要求的程度不如司法程序那么高,同时说明了行政程序相对于其他法律程序在体现程序正义上的特殊性,也证明了自然正义对行政程序的要求仅仅是最低限度的。

[14]王锡锌:《程序正义之基本要求解释:以行政程序为例》,载《行政法学论丛》(第3卷),法律出版社2000年版,第312页。

[15][英]韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第193页。

[16] 不同的观点见周安平:《行政程序法的价值、原则与目标模式》一文,载《比较法研究》2004年第2期。

[17] 王万华:《行政程序法论》,载《行政法学论丛》(第3卷),法律出版社2000年版,第255页。

[18] 同上,第256—258页。

[19] 皮纯协:《行政程序法比较研究》,中国人民公安大学出版社2000年版,第23页。

(作者单位:广东省珠海市中级人民法院)

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