行政处罚案件中的禁止加重原则与例外

行政处罚案件中的禁止加重原则与例外缩略图

为保持国家权力之间的固有界限,正确适当地处理行政权与司法权的关系,防止司法对行政的过度干预,我国行政诉讼法将合法性审查作为司法审查的常态,而将合理性审查作为特例。从此种意义上说,我国的行政诉讼是一种法院管辖权不完整的有限审查机制。在这一机理的规制下,现行行政诉讼法第54条第四项规定,行政处罚显失公正的,法院可以判决变更。但对能否加重当事人的行政处罚,何种情况下可以加重以及如何加重等问题均未明确。为回应行政审判实践的现实需要,1999年最高人民法院出台了新的司法解释,该解释第55条规定,人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚,但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚。该解释之所以确立禁止加重原则,最重要的理由是消除当事人对行政处罚案件起诉的顾虑,使原告不会因为害怕而受到更为严厉的处罚而放弃起诉,从而更好地维护原告的诉权,保护行政相对人的合法权益,真正实现行政诉讼的立法目的。通过以上分析可知,行政处罚案件中的禁止加重原则与刑事审判中上诉不加刑原则有法理上的相通之处。

  应当说该规定对禁止加重原则与例外的明确,在一定程度上缓解了各级法院在审理行政处罚案件中如何运用司法变更权的理论困扰,提供了最基本的理论资源与审理依据,尽管其仅仅是一个司法解释。但是无论是理论界还是实务界对该解释条文的理解均存在较大的争议,其中的焦点是对“利害关系人同为原告”的表述如何来理解和把握。有学者主张,对该条可以从以下几个方面来理解:第一,该条没有排除法院对未起诉的第三人加重处罚的可能性,因为第三人不是原告,所以法院可以加重对第三人的处罚。第二,利害关系人是指与具体的行政处罚行为有利害关系的人。第三,不加重原告的行政处罚将严重危害公共利益的情况下,法院可以撤销该处罚决定,责令行政机关重新作出处罚。该学者还从实证的角度对其上述观点进行了论证。

  任何法律原则都应同该法律基本的价值追求相吻合,同理,对法律原则的理解也应坚持法律固有价值这一根本的出发点和归结点。基于如是理解,笔者认为该学者的三个观点均有不妥之处。

  第一,行政诉讼虽无民事诉讼中有独立请求权的第三人与无独立请求权的第三人之划分,但在理论上一般将第三人划分为相当于原告地位的第三人与相当于被告地位的第三人,前者在实质上与原告无异,都属于与被诉具体行政行为有法律上的利害关系的行政相对人,该种第三人也可以提出与本案有关的诉讼主张,对人民法院的一审判决不服,也可提起上诉;后者一般是行政主体但未被列为被告,对其不存在加重行政处罚的问题。所谓加重只能针对相当于原告地位的第三人。无视第三人也享有与原告同等的诉讼权利与实体权利,仅仅因为其没有起诉而肆意加重其行政处罚,在理论上是站不住脚的,在实践中更是有害的。正确的理解应当是对原告作扩充解释,将没有起诉的第三人也纳入到广义的原告中来。而我国新的司法解释在界定原告资格时恰恰借用了第三人的概念,所谓原告与第三人的唯一显性区别即是原告起诉了,第三人未起诉;或者是原告先起诉了,而第三人以起诉的方式或被法院通知的形式参加到原告与被告已经进行的诉讼中来。

  第二,所谓利害关系人同为原告是指与是否加重对原告的处罚这一事件有利害关系的人同为原告,而不是指与被诉的行政处罚决定有利害关系的人同为原告。利害关系人应当理解为是对方当事人,即诉讼请求与原告相反的一方。例一、甲将乙打伤,公安机关对甲给予行政拘留15天的处罚。甲以处罚过重为由诉至法院,要求撤销处罚,而乙则认为对甲的处罚过轻也诉至法院,要求加重对甲的处罚,人民法院合并审理,甲乙成为共同原告。因为甲乙在是否对甲加重处罚问题上诉讼请求互逆,他们之间即属利害关系人同为原告。法院可以在认为行政处罚显失公正的前提下,加重对甲的处罚。例二、甲乙共同将丙打伤,公安机关分别对甲乙处以拘留15天和10天的处罚,甲乙均认为对自己的处罚过重,向人民法院起诉,甲乙虽为共同原告,由于他们均不请求加重对对方的处罚,他们之间的利害关系是针对原处罚决定而不是针对是否加重原告的行政处罚。因此法院即使认为应当给予甲10天处罚,给予乙15天处罚,也不能将对乙的处罚变更为15天。

  第三,法院认为不加重原告的行政处罚将严重危害公共利益的情况下,撤销原处罚决定,责令行政机关重新作出教之以前更重的处罚的作法是变相地加重处罚,同禁止加重原则的精神相违背,不应成为禁止加重原则的例外。同时这一作法也违反我国法院在行政诉讼中的固有职权,即通过合法性审查来解决合理性问题,属于对法律的规避,应归属无效。

  第四,对行政机关未处罚的相对人,法院在判决中不得直接给予行政处罚。因为这涉及到司法权与行政权的关系,对违法行为进行管理处罚是行政机关的职责,法院越俎代庖,直接给予处罚,则侵犯了行政机关的管理职权。

  第五,对加重本身应理解为:一、在处罚种类不变的情况下提高处罚的幅度;二、改变处罚的种类,提高处罚的强度。一般认为人身罚重于财产罚与资格罚,申诫罚的强度最低;三、维持原有处罚的基础上增加新的处罚种类。

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