行政附带民事诉讼若干问题研讨

行政附带民事诉讼若干问题研讨缩略图

内 容 提 要

  行政附带民事诉讼是在我国行政诉讼法实施后出现的新课题。行政诉讼法及有关规定多年来对行政附带民事诉讼未作出具体明确的规定,故一直引起理论界与司法界对此问题的广泛研讨。本文结合最高法院新近发布的司法解释中对行政附带民事诉讼所作的有关规定,紧密联系审判实际,从建立行政附带民事诉讼制度的理论依据与现实意义,行政附带民事诉讼的可能性与审判效率,行政附带民事诉讼的条件、范围和种类等相关问题从理论上和审判实践上进行了较为深入全面的具体分析与论述,并就这些问题提出了作者的认识和见解。此外,本文还建议立法机关尽快对行政诉讼法进行修订,补充完善确立我国行政附带民事诉讼制度。

  关键词:行政诉讼、行政附带民事诉讼,行政裁决,行政赔偿诉讼,权属争议

  

  行政诉讼是人民法院根据法律的授权,根据行政诉讼法所规定的程序,解决一定范围内的行政争议的活动。行政诉讼中能否像刑事诉讼一样附带民事诉讼?行政附带民事诉讼究竟应包括哪些类型?这类问题由于行政诉讼法及有关规定多年来并无涉及,故而一直是我国行政诉讼法学中研讨较多的一个重要理论问题,也是行政审判实践丞待解决的一个实际问题。它不仅和我国行政诉讼法制的完善紧密相关,也与保护公民和组织的合法权益密不可分。现实生活中,基于相同的法律事实而同时引起行政争议与民事争议的现象大量存在,因而对这种并存的,具有内在关联性的行政诉讼与民事诉讼进行并案审理,是迅速、公正、有效地保护当事人合法权益的需要,是健全社会主义法制的需要和诉讼经济原则与便民原则的要求,也是客观现实和审判实践的必然要求。

  行政诉讼法立法时,因未能充分预计到行政、民事争议交织、重合的情况,故没有明确规定行政诉讼附带民事诉讼制度(简称行政附带民事诉讼),也即未对行政诉讼中涉及到当事人之间民事权益争议的附带民事诉讼问题作明确、统一的规定,导致理论界和司法界在诸如行政附带民事诉讼的产生和存在,成立的条件和范围以及具体的审理程序,操作规范等一系列重要问题上存在较大分歧。法院审理这类案件因没有统一的法律规范而各行其是,使当事人的合法权益得不到有效的保护,违法侵权行为得不到及时纠正和使之承担法律责任。因此,为尽快解决这个久未解决的急迫问题,最高法院于2000年3月8日发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,其中第六十一条对行政附带民事诉讼作出了规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”以此司法解释统一法院的现行做法,待今后条件成熟时再由立法机关以立法确立正式制度。

  行政附带民事诉讼是指行政诉讼的当事人或利害关系人,提出了若干个分属于不同诉讼系列但又具有一定的关联性的诉讼请求,法院将这些不同性质的诉讼请求并案处理的情况。也即在行政诉讼过程中,法院在审查和确认具体行政行为合法性的同时,根据当事人的请求,附带解决与被诉具体行政行为在法律上有关联的民事争议的活动。行政附带民事诉讼是在行政诉讼法实施中出现的新课题,目前,这一诉讼的必要性虽已为理论界与司法界所认识和重视,并为多数人所主张,且实际审判工作中已有这方面的做法,但对其中的诸多问题尚欠深入研究和探讨,司法实践中对相关问题的认识及具体操作也不尽一致,本文结合最高法院发布的司法解释的相关规定,试从理论上和审判实践上对行政附带民事诉讼中的有关问题加以研讨。

  一、建立行政附带民事诉讼制度的理论依据及现实意义

  每一种法律制度的设立和完善都必须根植于一定的基础之上,国外法院对民事争议与行政争议交织在一起的案件的处理有两种主要制度:一是行政附带民事诉讼的制度,即法院在审理行政争议时附带审理与行政争议相关的民事争议,在对行政争议作出判决时附带对民事争议作出判决。另一制度是先行后民,即先由行政法院就行政争议作出裁判,然后民事法院再根据行政判决对民事争议进行审理和判决。如果当事人同时向行政法院和民事法院提起诉讼,民事法院则先中止诉讼,待行政判决作出后再恢复诉讼程序。在我国建立行政附带民事制度有其理论根据与现实意义。主要论据有以下几点:

  (一)、现实社会生活中,行政法律关系与民事法律关系相互交叉重叠的情况大量存在,决定了行政争议与民事争议的相互联系,从而解决行政争议时要以弄清相应民事争议的是非曲直为前提,相应民事争议的是非曲直情况往往是解决行政争议的事实根据。

  (二)、行政机关依职权所作的裁决行为是一种特殊的具体行政行为,当事人认为其裁决违法,可依法提起行政诉讼,请求撤销其裁决。但被裁决的当事人之间的民事争议依然存在,而这种民事争议的解决如果离开了行政争议的解决就不可能进行。

  (三)、凡是解决与行政争议相联系的民事争议,必须以先解决行政争议为前提。单纯进行民事审判,不能解决行政行为的合法性问题,而违法的行政行为法院不予撤销即不会自行失效。即使民事争议有了解决的结果,但如果还存在与此解决结果相悖的且具有法律效力的行政行为的情况,那么,这种民事争议解决结果也无法实现。

  (四)、法院在审理行政争议中,经常涉及民事争议,实际上同时在审理着民事争议,以民事争议审理作为行政争议的事实审。在此种情况下,将民事诉讼附带于行政诉讼之后符合诉讼经济原则,避免当事人时间、金钱和精力过度地耗费,也有利于减轻法院负担。

  (五)、建立行政附带民事诉讼制度,将两个相互联系的争议统一审理,将全部案情统一考虑,能防止案件审理的片面性,从而保障案件处理的准确和公正。有利于法院裁判的统一,避免法院就同一案件作出两个相互矛盾的判决,使行政机关和当事人无所适从。

  二、行政附带民事诉讼的可能性与审判效率

  有一种观点认为行政诉讼中不存在附带民事诉讼的可能性,且行政附带民事诉讼不能实现审判效率,其理由如下:

  (一)、行政机关的同一行为不会产生两个以上不同性质的法律关系。行政机关的行为要么是行政行为,则由此引起行政诉讼,对于行政行为相对一方造成财产权、人身权的损失,可以提出行政赔偿请求,要求行政机关给予赔偿;要么是民事行为,由此引起民事诉讼而非行政诉讼。行政机关行为性质的单一性决定了行政诉讼不可能附带民事诉讼。

  (二)、我国实行有限的司法审查制度,即人民法院仅对具体行政行为的合法性进行审查。如果行政附带了民事诉讼,会使这一行政诉讼原则受到损害而使之不明确。其次,民事诉讼程序的特殊性,充分体现当事人意思自治,与行政诉讼涉及国家权力的行使是完全不同的,其诉讼本质及特证都有不同,在行政诉讼中附带民事诉讼,不能有效地解决两种性质的纠纷。笔者认为,否一论者的第一条论据是错误的。因为我们所讨论的行政附带民事诉讼并不是指行政机关侵犯了相对人财产权人身权(无论是由于行政机关的行政行为,还是由于其民事行为引起的)而引起的争议,而主要是针对这样一些案件;相对人之间发生了民事争议,行政机关对之作出裁决,此后,相对人对该项行政裁决不服而提起行政诉讼,此时相对人之间的民事争议由附带民事诉讼来解决。因此,当我们探讨在此情况下,行政附带民事诉讼的可能性的时候,自然也就排除了否定论者第一条论据的适用性。行政诉讼能否附带民事诉讼主要是一个效率问题,即通过诉的合并,能否提高审判效率,简化诉讼程序,节约人力、物力和时间并防止出现相反的判决,减轻当事人的讼累。由于在行政行为与民事争议有密切关联的情况下,对民事争议这一法律事实的调查清楚就成了行政行为是否合法有据的前提,因此,将民事诉讼附带于行政诉讼起码能使法院在查清事实这一诉讼行为上节约一半成本。毫无疑问,这样的附带民事诉讼是经济的,其存在具有合理性。否定论者在效率问题上的论据由于过分重视了行政诉讼与民事诉讼在形式上,程序上的差别而显得过于死板。事实上,刑事诉讼与民事诉讼的差别较之行政诉讼与民事诉讼的差别更大--至少在我国,行政诉讼是民事诉讼程序演变而来。甚至现在还在引用民事诉讼法的有关规定,那么,既然有刑事附带民事诉讼,为什么就不能有行政附带民事诉讼呢?如果在具体规定中将两种不同的诉讼程序适当地加以区分,明确当事人在不同程序阶段的权利、义务,明确法院审查的对象与范围,那么,由于不同诉讼程序带来的冲突则完全可以防止。

  三、行政附带民事诉讼的条件

  附带民事诉讼附属于行政诉讼,行政诉讼占主导地位,并制约着附带民事诉讼。民事争议在什么条件下才能附在行政诉讼之中与行政诉讼并案审理,这是应该明确的问题,既不能认为所有民事诉讼都可以在行政诉讼中附带提起且都可以并入行政诉讼之中审理,也不能认为行政诉讼在任何条件下都不能附带民事诉讼。提起行政附带民事诉讼的基本前提是若干个不同类型的诉讼请求具有内在的关联性。从我国现行法律、法规的有关规定和行政审判的实践经验来看,行政附带民事诉讼成立必须具备以下条件:

  (一)、行政诉讼案件成立。行政附带民事诉讼中的附带民事诉讼是以行政诉讼存在为依托的,其必须以行政诉讼成立为前提和基础,如果行政诉讼案件不成立或不存在,当事人提起的民事诉讼也就失去了存在的基础和依据,就不会存在什么附带民事诉讼的问题,当事人只能提起单独的民事诉讼。

  (二)两种不同性质的诉讼有关联性,即附带民事诉讼与被诉的具体行政行为相关。如果被诉具体行政行为处理事项不涉及当事人之间的民事权利义务关系,则也不会存在附带民事诉讼问题。但为防止出现无缘由的大量附带民事诉讼。影响法院审判工作和纠纷的顺利解决,必须限定被诉具体行政行为处理事项涉及的当事人之间的民事权利义务关系的产生与被诉具体行政行为的产生基于相同的事实和原因,否则不能提起附带民事诉讼。

  (三)行政诉讼与附带民事诉讼的请求有内在关联性。这种关联性表现在:两种性质的争议是由同一行政行为引起的,且民事争议的解决有待于行政争议的解决。如果两个诉讼请求之间不具备这种关联性,当事人则会不愿参加与己无关的诉讼,也不能发挥审判庭之间专业分工的特长,于法院和当事人都无益。

  (四)行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖,除非有共同的上级法院的特别指定。并属于同一审判程序,因为不属于同一审判程序将会造成审级上的困难。 

  (五)当事人必须在行政诉讼过程中提出民事诉讼,即行政诉讼和民事诉讼必须发生在同一诉讼程序中,至于应在行政诉讼何阶段提出民事诉讼,多数意见认为应在一审审理期间提出,不得在二审中提出附带民事诉讼。对于原告可能是行政诉讼当事人以外第三方的,法院了解案情后,应及时告知第三方,交待其享有的诉讼权利。如果允许当事人在二审中提出附带民事诉讼,会给二审的审理带来麻烦。二审若将行政民事部分一并审理并裁判,就会造成民事部分实际上的一审终审局面,剥夺了当事人的上诉权,违反我国两审终审的审判原则;二审若将案件发回重审,又与行政诉讼发回重审的规定相冲突,故应不允许当事人在二审中提出附带民事诉讼。

  四、行政附带民事诉讼的特征

  附带诉讼的基本特征是将两种不同性质的诉讼纳入同一过程,是对数个不同性质的争议的一次性处理。附带诉讼的基础在于:在同一争讼中交织两种不同性质的法律关系,存在着两种性质不同,但又相互关联的诉讼请求。行政附带民事诉讼不同于单纯的行政诉讼或单纯的民事诉讼,我们可以通过行政附带民事诉讼与刑事附带民事诉讼的比较来分析。首先,这两者中的附带民事诉讼制度具有某些共同之处:

  (一)产生原因相同。从实体法角度来看,之所以存在附带民事诉讼,原因在于当事人的犯罪行为和违法行为在民法上又属于侵权行为,同时引起了刑事、行政与民事两种法律责任,这两种法律责任根源于同一违法行为,因而有可能而具有必要在同一诉讼中一并加以解决。

  (二)被附带的民事诉讼都属于特殊的民事诉讼,无论是在刑事诉讼中还是在行政诉讼中附带民事诉讼,从程序上说,都是利用非民事诉讼程序提出和审理民事争议,属于跨庭审理的特殊现象。正因为二者具有以上的相同之处,二者可以相互借鉴和吸收,尤其是行政附带民事诉讼起步较晚,可以从刑事附带民事诉讼中吸收许多成果。但刑事诉讼与行政诉讼本质属于两种不同的诉讼制度,其运作机制各异,因而在许多方面不能简单套用刑事附带民事诉讼理论来理解和解释行政附带民事诉讼,司法实践中也不能生搬刑事附带民事诉讼有关规定来审理行政附带民事诉讼,与刑事附带民事诉讼相比,行政附带民事诉讼具有以下特征:

  (一)、行政附带民事诉讼使同一诉讼程序包含了两种不同法律性质的诉讼,一为行政诉讼,一为民事诉讼。首先,这两种诉讼发生于同一诉讼程序,不同于当事人分别依行政诉讼程序解决行政争议和依民事诉讼程序解决民事争议的诉讼。后者是两个独立的诉讼程序,当事人分别提起诉讼,人民法院分别组成审判组织进行裁判。其次,行政附带民事诉讼必须存在两种不同法律性质的诉讼,是行政诉讼与民事诉讼并存。不是将这些诉讼请求分案处理,也不是将这些诉讼请求合并审理,而是将这些诉讼请求并案审理。它不同于相同性质的两个或两个以上诉讼请求的合并审理。

  (二)、两种诉讼之间存在内在联系。即行政诉讼及其附带的民事诉讼是由同一行政行为引起的,且民事争议的解决有待于行政争议的解决。首先,无论行政争议还是民事争议都是由行政机关同一具体行政行为引起的,相互之间有必然的关联性,因而行政诉讼及其附带的民事诉讼之间亦存在关联性。其次,民事争议的解决必须以行政争议的的解决为先决条件,在解决行政争议的基础上再处理民事争议。因为,行政争议往往对民事争议有决定作用,不解决行政争议,便无法处理民事争议。

  (三)、在行政附带民事诉讼中,行政诉讼是主体诉讼,民事诉讼是附属诉讼,二者之间是主诉讼与从诉讼的关系。民事诉讼的从属性表现在1、附带民事诉讼的成立以行政诉讼的成立为前提,若行政诉讼不存在,附带民事诉讼亦不存在,如果当事人没有提起行政诉讼,或提起的行政诉讼不成立,当事人同时提出的民事诉讼就不构成“行政附带民事诉讼”,而是单纯的民事诉讼。2、民事争议的解决取决于行政争议的解决,3、行政附带民事诉讼程序,在适用法律上以行政诉讼法为主,只是在行政诉讼法没有规定的情况下,才适用民事诉讼法的有关规定。

  (四)、行政附带民事诉讼程序在适用法律和应遵循的原则上,除了适用行政诉讼法的有关规定,遵循行政诉讼法的基本原则外,还要适用民事诉讼法的有关规定,遵循民事诉讼法的基本原则。因为,行政附带民事诉讼是行政和民事两种不同性质的诉讼请求的并案审理,所以行政附带民事诉讼就不能仅适用行政诉讼法或民事诉讼法。这一特征主要体现在附带民事诉讼上。如法院在解决附带的民事争议时,首先进行调解,当事人之间可以自行和解,原告撤诉不受限制,民事争议双方当事人均对自己的主张负举证责任,民事诉讼的被告有权提起反诉。判决时,也应一并判决,制作一个判决书。特殊情况下也有例外,如两者分开审理或民事部分调解结案等。

  (五)、行政附带民事诉讼的当事人在诉讼法律地位上具有双重性。在行政附带民事诉讼中,有的当事人可能同时担任原告和被告两个角色。如甲(侵害人)不服行政处罚提起行政诉讼,乙(被害人)要求甲赔偿损失而提起附带民事诉讼,这时甲既是行政诉讼的原告,又是附带民事诉讼的被告。具有双重身份的当事人在行政诉讼和附带民事诉讼中分别具有不同的诉讼权利和诉讼义务。如在行政诉讼中,甲作为原告,对具体行政行为是否合法不负举证责任,而在附带的民事诉讼中,则要对自己的主张负举证责任。有时,同一当事人在行政附带民事诉讼中,还可能同时充当行政诉讼的原告和附带民事诉讼的原告,尽管都是原告,但其诉讼权利、义务不相同,诉讼法律地位也有区别。如乙(受害人)认为行政处罚太轻而同时提起行政诉讼和民事诉讼,要求加重对甲(侵害人)的行政处罚,并责令甲赔偿损失。这时乙既是行政诉讼的原告,又是附带民事诉讼的原告。作为行政诉讼的原告,乙不负举证责任,不能请求调解,而作为民事诉讼的原告,乙则对自己的主张负举证责任,可以请求调解等。这里需要指出的是附带民事诉讼的原告只能是公民、法人或其他组织,作出行政行为的行政机关不能以原告身份提出附带民事诉讼。

  (六)、当事人对一审判决的行政部分和民事部分不服均可以提起上诉,当事人对两个部分都提起上诉时,二审应一并审理。但当事人仅就行政部分或民事部分单独提起上诉时,二审应如何审理?笔者认为,当事人仅就其中一个部分提出上诉,说明其已放弃了对另一部分的上诉权,服从一审判决,二审没必要再对另一部分进行审理。但应注意不管是全案上诉,还是部分上诉,二审都应对整个案件进行全面审查,发现另一部分有错误的,应通过审判监督程序予以纠正,以使整个案件得到全面正确审理。

  五、行政附带民事诉讼的范围和种类。

  行政附带民事诉讼的范围是指确认哪些民事诉讼能在行政过程中作为附带民事诉讼提出。设立行政附带民事诉讼制度,首先必须明确其范围,即弄清行政案件可以附带哪些民事案件。国外确定行政附带民事诉讼的范围有两种情况:一是由司法判例加以确定;二是由法律加以规定。附带的范围宽窄也有很大差别,最窄的仅仅限于附带解决与该行政案件有关联的民事争议⑨。我国行政诉讼法对行政附带民事诉讼虽没有明确规定,但部分法律、法规中已包含了附带民事诉讼的内容。如治安管理处罚条例、环境保护法等都作了类似的规定。笔者认为,在确定其范围时,应首先考虑两个因素:(一)行政诉讼和民事诉讼均在法院受案范围内,符合受案条件。(二)行政诉讼与其所附带民事诉讼具有一定的内在联系。行政附带民事诉讼的范围究竟应如何确定,目前大致存在三种意见:

  (一)、法院在审理行政诉讼案件的过程中 ,可以附带的民事诉讼仅限于因被诉具体行政行为引起的行政赔偿诉讼。

  (二)、行政附带民事诉讼,既包括因被诉具体行政行为引起的行政赔偿诉讼,又包括因被处罚人违法行为引起的民事赔偿诉讼。

  (三)、在行政诉讼中可以附带的民事诉讼限于被处罚人或被侵害人在提起行政诉讼的同时,附带提起的因被处罚违法行为引起的民事赔偿诉讼。

  这三种意见的主要分歧在于应否将因被诉具体行政行为引起的行政赔偿诉讼作为或列入行政附带民事诉讼的范围。但无论哪种意见,都没有把握行政附带民事诉讼的本质特征,或过于宽松,或过于严格,在审判实践中也不易掌握。因而,把握两种不同性质的诉讼请求之间的内在关联性或民事争议与被诉具体行政行为之间的关联性是解决行政附带民事诉讼范围的关键所在。

  现在,在行政法学界有一种比较流行的观点,认为行政机关居间对当事人之间的民事争议所作裁决引起的诉讼应为行政附带民事诉讼。根据行政审判实践,笔者认为,只有行政机关依法律、法规规定能够进行处理的那部分民事权益争议才能作为附带民事诉讼提出。具体而言其范围应包括以下三方面:1、在行政诉讼中,被处罚人或受害人不服行政机关对其民事权益侵权赔偿所作的裁决而提起的诉讼;2、在行政诉讼中,受害人请求解决与行政处罚行为相关而行政机关未作出裁决的民事侵权责任而形成的诉讼;3、当事人不服行政机关对其与他人的权属纠纷等民事争议作出的裁决而提起的诉讼。将行政附带民事诉讼界定在上述范围内,是因为可以提起行政附带民事诉讼的行政裁决与不服行政机关的调解协议或仲裁裁决而提起的诉讼有着本质的区别:行政机关的调解,是行政机关根据当事人请求,对民事争议双方当事人进行的说服教育。当事人在行政机关主持下,根据平等自愿及合法原则,在互谅基础上达成调解协议。这种调解协议不同于法院主持下形成的调解协议,一般不具有法律效力,对双方当事人都不产生强制执行力。当事人可以履行协议,也可以反悔,当事人达成行政调解协议后又反悔诉至法院时,法院不必审理行政机关的调解活动,只根据原告的诉讼请求审理双方当事人之间的民事争议,只针对当事人的民事权利义务关系作出裁判。而无需撤销行政调解协议。可见,当事人不履行行政调解协议而提起的诉讼是单独的民事诉讼,而不是行政附带民事诉讼。同理,当事人不服行政仲裁而依法提起的诉讼,也不具有行政附带民事诉讼的性质。

  有一种观点认为,行政附带民事诉讼中的附带的民事诉讼的内容只能是民事赔偿,这种观点是片面的。应当看到,附带的民事争议内容不仅限于民事赔偿,在行政诉讼中,附带处理的民事争议除民事赔偿外,还有可能是权属争议等其他内容,但不属于那种行政机关对权属争议应作处理而不处理的情况。

  根据行政附带民事诉讼的上述范围,审判实践中可能出现以下几类行政附带民事诉讼案件:

  (一)、被处罚人不服行政处罚,同时对处罚所涉及的民事赔偿内容有异议而提起的诉讼。

  (二)、被处罚人不服行政机关的行政处罚决定,受害人不服该处罚决定所涉及的民事赔偿内容,要求增加赔偿而分别提起诉讼,法院一并审理。

  (三)、受害人认为行政处罚偏轻,且应责令被处罚人赔偿经济损失而行政机关没有作出有关裁决,或裁决被处罚人承担的赔偿责任偏轻而提起诉讼,要求加重处罚承担赔偿责任或增加赔偿数额。

  (四)、一方当事人不服行政机关就民事争议所作的行政裁决,在提起以行政机关为被告,请求法院撤销行政裁决的行政诉讼的同时附带提起以对方当事人为被告请求法院重新就民事争议作出的行政裁决的民事诉讼。

  (五)、一方当事人对行政裁决不服,仅提起以行政机关为被告,请求法院撤销行政裁决的行政诉讼,而未请求法院重新裁决民事争议,但民事争议的对方当事人提起附带民事诉讼,要求法院重新裁决民事争议。

  (六)、当事人不服行政机关的确权决定,要求确认某项权利归属于自己而提起的诉讼。

  (七)、当事人不服行政机关的确权决定,另一方则要求获得民事赔偿。

  (八)、当事人不服行政机关的确权决定,要求撤销行政确权决定,并责令对方当事人承担民事责任的诉讼。综上所述,只要当事人之间的民事争议与行政争议有关联,二者并案审理或由同一合议庭“先行后民”符合诉讼经济原则,法院就应根据当事人的请求作为行政附带民事诉讼受理。

  六、不宜列为行政附带民事诉讼范围的情况及建议:

  (一)、当事人在提起行政诉讼时,又一并提起行政赔偿之诉,法院把这两个诉合并审理,这不是行政附带民事诉讼。行政赔偿责任属于国家赔偿责任,不属于行政附带民事诉讼范围。行政赔偿诉讼是特殊性质的行政诉讼,那种将行政赔偿诉讼纳入民事诉讼程序的主张,主要是混淆了行政赔偿诉讼与民事诉讼的区别。二者的区别一是产生赔偿责任的原因不同;二是赔偿责任的性质不同;三是处理程序不同。行政侵权责任的原因是具体行政行为违反行政法律、法规,原告提起诉讼的目的,不但要求撤销违法的具体行政行为,而且重要的是要求对已受到的不法侵害进行救济,由行政机关给予赔偿,行政诉讼不可能将行政赔偿问题拒之门外。同时,行政赔偿责任是行政法中整个行政责任中的重要一种,它与民事赔偿责任有着本质的区别,行政赔偿诉讼在程序上受行政诉讼法调整,行政诉讼法有专章对此作了规定。所以,行政赔偿诉讼归入行政诉讼范畴,在理论上和实践上有充足的依据,行政赔偿本身不属于民事诉讼范畴,谈不上将其列为行政附带民事诉讼的范围。

  (二)、建议随着法制的科学化、法院职能的加强,取消行政执法机关的准民事司法权,民事纠纷一律归审判、仲裁机关主管,但可保留行政执法机关对民事纠纷的调解权。在此之前应对民事纠纷之行政裁决的效力作一明确规定,即明确规定该裁决作出送达后的生效时间。在生效前当事人不服可向法院提起民事诉讼,法院立案⑿黄杰主编:《行政诉讼法贯彻意见析解》,中国人民公安大学出版社1992年版第190页。受理,该裁决当然无效;该期间届满当事人不向法院起诉,视为接受该裁决,这也是当事人行使处分权的表现。

  (三)、行政机关未依法对当事人之间的民事争议作行政裁决,有关当事人以行政机关不作为为由提起行政诉讼,同时附带要求解决民事争议,也不能构成附带民事诉讼。如有关权属争议,相对人在诉行政机关不作为时,又要求法院直接处理解决权属争议,法院不应将其作为行政附带民事诉讼处理。因为有关当事人提起行政诉讼的目的,就是要求法院判令行政机关履行法定职责,对其民事争议作出裁决,如果法院在判决行政机关履行法定职责的同时,又对当事人的民事争议作了裁决,岂不自相矛盾。

  七、建立完善我国行政附带民事诉讼法律制度。

  由于我国行政诉讼法没有对行政附带民事诉讼作出规定,行政附带民事诉讼尚处于立法空白阶段。行政审判虽然实际上都不同程序,不同范围地进行了一段时期的行政附带民事诉讼的实践,但实践中对此问题的认识和作法亦不一致,因而,有的法院把本应依附带民事诉讼的案件因于法无据而不予受理,给当事人造成许多不便;有的法院则从实际出发大胆受理附带民事诉讼,但由于无具体受理标准,把不少不属于附带民事诉讼的案件纳入附带民事诉讼来解决,而且在具体审理中依法各异,这都影响了行政附带民事诉讼的正确审理,损害了法律的权威性,不利于我国的法制建设。虽然最高法院在发布不久的关于行政诉讼法的司法解释中对行政附带民事诉讼作了一些规定,但考虑到行政诉讼法颁布实施已达十年,行政附带民事诉讼诸多问题亟待立法作出明确具体的规定的情况。建议立法机关应当尽快对行政诉讼法进行修订,补充确立行政附带民事诉讼的范围、条件、审理程序等具体规定。为司法实践提供较为具体的操作依据,改变我国目前行政附带民事诉讼立法空白的状况。同时,法学理论界应加强行政附带民事诉讼的理论探讨和争鸣,以进一步促进我国行政附带民事诉讼制度的完善和发展。

参 考 资 料

1、最高法院行政庭组织编写、黄杰主编,江必新副主编《行政审判实用文书》,法律出版社1993年版。

2、全国法院干部业余法律大学行政诉讼法教研组编写,马原主编:《中国行政诉讼法讲义》,人民法院出版社1990年版。

3、最高法院2000年3月8日,法释(2000)8号公告。

4、柴发邦主编:《当代行政诉讼基本问题》,中国人民公安大学出版社1989年版。5、黄杰主编:《行政诉讼法贯彻意见析解》,中国人民公安大学出版社1992年版。6、江必新著:《行政诉讼问题研究》,中国人民公安大学出版社1989年版。

7、江必新著《行政诉讼法疑难问题探讨》,北京师范学院出版社1991年版。

8、皮纯协、胡建淼主编:《中外行政诉讼词典》,东方出版社1982年版。

9、阿江等编著:《行政诉讼难题解答》,中国人民公安大学出版社1992年版。

10、罗豪才、应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政发大学出版社1990年版。11、于安、江必新、郑淑娜编著:《行政诉讼法学》,法律出版社1997年版。

12、高绍安:《全国法院行政研究工作会议综述》,《法律适用》2000年第1期。13、宁诗敏、周富华:《行政诉讼与附带民事诉讼的冲突及协调》、《人民司法》1996年第7期。

14、彭章键:《不服民事纠纷之行政裁决的诉讼程序问题》、《法律适用》1996年第3期。

15、朱传琦:《行政诉讼能否附带民事诉讼》、《行政法学研究》1998年第3期。16、瞿晓红、吕利秋:《行政不应附带民事诉讼》、《行政法学研究》1998年第2期。

17、杨伟东:《行政附带民事诉讼探略》、《行政法学研究》1998年第1期。

(作者单位:宜昌中级法院)

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