论行政程序违法的司法审查

论行政程序违法的司法审查缩略图

在我国,长期以来人们受“人治”思想的影响,加之法制不健全,行政执法往往不重视行政程序,认为只要实体合法,就不会影响行政行为的效力。行政程序合法是行政行为合法的必要要件,行政行为不依法定程序,不仅难以保证行政实体合法,而且违法的行政程序本身还会导致行政侵权,公民、法人或其他组织的合法权益就难以得到保障。因此,对行政程序是否合法进行司法审查是十分必要的。笔者从行政程序违法司法审查的范围、原则、步骤及结果等问题加以粗略探讨。

  一、司法审查的范围

  行政程序违法,是指行政行为违反法定程序,即行政机关实施行政行为违反法律、法规规定的行政行为应遵循的步骤、顺序、形式和时限,未遵循法定操作规程的任意行为。对行政程序违法进行司法审查实质是法院通过行政诉讼程序对行政主体在实施行政行为时是否遵循法定行政程序所作的评价,通过司法权对行政主体违反法定程序的行政行为给予相应的法律制裁。行政程序法对行政行为的某些程序作了一些原则性的规定,为行政主体行使行政权保留一定的范围和幅度,行政主体根据实际情况,决定行政自由裁量权的行使。根据我国现行的法律规定和实际国情,对行政程序纳入司法审查的范围,应具备以下条件:

  (一)法定行政程序

  法定行政程序是法律、法规和规章所设定的行政程序。法定行政程序对行政主体实施行政行为具有程序法律上的约束力,若违反法定行政程序,必然构成行政程序违法。与法定行政程序相对的自主行政程序是行政主体根据行使行政职权的需要而自行设定的行政程序,其目的是为了提高行政效率。对自主行政程序的违反不纳入司法审查的范围,因为自主行政程序是行政主体自我约束的一种准则,不存在违法的问题,且自主行政程序没有统一的标准,行政执法中只能靠自由裁量,如果把它纳入司法审查的范围,势必造成司法权干涉行政权,降低行政效率,也不符合行政诉讼法规定的以法律为准绳的原则。强制性行政程序是指行政主体在实施行政行为时,没有自主选择的余地,必须无条件执行的行政程序。如公安人员对违反治安管理的人作出除当场处罚以外的其他处罚时,应当适用下列程序:传唤—询问—取证—裁决。这一处罚程序就是强制性行政程序,对其的违反就构成了行政程序违法。而与强制性行政程序相对的任意性行政程序是指行政主体在实施行政行为时,对所遵循的行政法定程序根据实际情况依职权做出自主选择的法定程序。如在盐业行政执法程序中,盐业行政执法人员在调查案件时是否要进行现场勘查,取决于对查案取证是否有必要的实际情况。对任意性行政程序的违反不一定构成行政程序违法。任意性行政程序实质上是行政主体在适用程序上的自由裁量权,也就是说根据合理和公正的原则做某事,而不是根据个人好恶做某事。因此,行政主体在对任意性行政程序进行自由裁量时必须合法、合理。

  (二)外部行政程序

  外部行政程序是指行政主体进行的涉及行政相对人的行为程序,也即行政主体实施外部行政行为所必须遵循的程序。如颁发许可证、行政处罚等程序。外部行政程序直接关系到行政相对人的合法权益,因此应纳入司法审查的范围。而与外部行政程序相对的是内部行政程序是指行政主体所进行的不涉及行政相对人的行为程序,也即行政机关和公务员实施内部行政行为所必须遵循的程序。如国家公务员的奖惩、任免、单位公车管理等。而内部行政程序违法或不当应由行政主体内部纠正,司法权不应干涉。

  因此,只有同时具备以上二个条件的行政程序才能纳入司法审查的范围。也就是说,只有对法定的外部行政程序才能进行司法审查。

  二、司法审查的原则与步骤

  (一)行政程序违法的司法审查应遵循的原则

  1、合法性原则。行政诉讼法第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。由此可以看出,人民法院对被诉具体行政行为的合法性有审查、裁判的权力,对行政主体实施的行政行为采用合法性审查标准早已成为一种普遍的观点,其标准的确定性不容置疑。

  2、合理性审查原则。对于合理性审查,目前无明确的法律依据。而对行政程序违法的合理性审查是针对行使自由裁量权的任意性行政程序。对这种任意性行政程序,如果行政主体作出的具体行政行为选择的程序违背基本的公正要求,法院也应当作为一个理由撤销被诉的具体行政行为。

  3、无司法变更权原则。无司法变更权原则是指在行政诉讼中,无论行政行为违反法定程序,还是部分违反法定程序,人民法院都无权变更该行政行为。

  (二)审查程序步骤

  1、审查法定步骤。这要求行政程序的法定步骤不能遗漏。在前述的治安行政处罚中的“传唤—询问—取证—裁决”程序中,如遗漏了其中的任一步程序均构成程序违法。

  2、审查法定顺序。这要求行政程序中不能出现顺序颠倒和混乱。如根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定,应当在作出行政处罚决定“之前”,而不是“之后”如在作出行政处罚决定后再举行听证,就是程序违法。再如,先取证、后裁决,先送达、后执行,先告知、后处罚等,如果颠倒或混乱就构成程序违法。

  3、审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来如书面形式、口头形式、动作形式和默示形式等。如营业执照必须采用书面的形式。

  4、审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是行政行为合法的重要条件。如《中华人民共和国行政复议法》的规定,行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定,如果行政复议机关超出60日作出复议决定,就是不遵守时限的步骤违法。

  三、司法审查的结果

  对于行政程序违法司法审查的处理结果,有的认为,只要行政程序违法,不论实体是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体合法,程序违法,但未侵害行政相对人的合法权益,应予维持,但应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才予撤销,一般违法未给行政相对人造成侵害的,应予维持。我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中需要提高。因此,笔者认为,对违反法定行政程序的行政行为应分别情况作不同的处理:

  1、对于违反强制性行政程序的,应依法予以撤销。

  2、如行政行为违反法定程序且损害了行政相对人的合法权益,应依法予以撤销;如行政行为违反法定程序但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小的,则不必认定该行为无效。

  3、如对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理,可在判决书中指出,并可提出司法建议。

  4、对行政程序混乱,违反法定顺序,并损害了相对人的合法权益的行政行为,可判决撤销并责令重新处理。

  目前,行政程序违法给相对人的合法权益造成损害的情况时有发生,使法院审查行政程序工作艰巨。而本文仅对行政程序违法的司法审查作了粗浅的探讨。要建立和完善我国的行政程序司法审查制度,必须不断增强人们的“程序”意识,并在司法实践中不断总结经验。

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