论行政诉讼中的补证

论行政诉讼中的补证缩略图

根据行政诉讼规定的精神,被告向法庭提交的证据,原则上必须是具体行政行为实施过程中所形成的,事后获取的证据不能证明先前行为的合法性。但不能搞一刀切,行政诉讼法第三十四条第一款规定:“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”这里的补充证据即补证,是指案件中已有的证据尚不能证明案件事实,需要当事人自行或应人民法院要求,补充证据,进一步证明案件事实的诉讼行为。

  补证和举证虽然都是当事人向法院提供证据,以证明行政机关的具体行政行为的合法性,但补证与举证又是两个不同的概念。一是两种行为产生的方式不同。举证一般是当事人向人民法院主动提供证据;而补证,除主动补充证据外,还有可能是应人民法院的要求补充提供证据的行为;二是作为的时间不同。举证在先,补证在后,补证是在举证的基础上进行的;三是发生的阶段不同。举证发生在原告起诉后被告应诉的十日内,而补证则是在举证的基础上对已提供的证据加以完善,它不是一个独立的过程。

  行政诉讼法第三十四条第一款关于补证的规定,对被告在什么条件下作何范围的补证未作限制。在行政审判实践中,就有可能出现允许被告无条件地、无限制地补充证据,其中有些还可能是行政机关在作出具体行政行为后补充调查取得的,因此有必要对被告补充证据的条件作出规定,以限制被告在诉讼中补充证据的行为。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《解释》)第二十八条对补证的条件作了限制规定:“有下列情形之一的,被告经人民法院准许可以补充相关的证据:被告在作出具体行政行为时,已经收集证据,但因不可抗力等正当事由不能提供。”此条有两个限制条件:其一,被告补充的证据必须是在作出具体行政行为时已经收集的证据,被告在作出具体行政行为之后收集的证据,不得向法院补充提供;其二,被告补充的证据必须是由于不可抗力等正当事由不能向法院提供的,若非不可抗力等事由逾期提供的,不得向法院补充提供。有人认为,被告在作出具体行政行为时,因疏忽遗漏证据,应当允许其向法院补充提供。笔者认为,这种观点与行政诉讼法的基本证据原则相冲突,不属于不可抗力的正当事由。《解释》规定的另一种补证的情形是:“原告和第三人在起诉时或在诉讼过程中,提出了被告在实施行政行为过程中没有提出的反驳理由和证据的。”如果行政机关在实施行政处罚的时候举行了听证,或者事先征求了被处罚人的意见,而被处罚人没有提出反驳意见,或故意不提出申辩的理由或相关证据,被告可能因此不收集相关的证据,但原告在提起诉讼时提出了新的证据或反驳意见,这将使行政机关无以应对,该条第二项的规定给予了被告收集新证据的机会,维护了司法程序的公平性。

  在行政审判实践中,我们会发现,事实上需要补充证据的,不完全在于被告一方,在很多情况下,也应当允许原告补充证据,行政诉讼法第三十四条第一款规定的可以补充证据的当事人,应包括被告、原告和第三人。《解释》未对原告补充证据作限制性规定,在实践中,我们可以理解为原告在一般情况下都可以补充证据。

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