我国应该建立行政公益诉讼制度

我国应该建立行政公益诉讼制度缩略图

所谓行政公益诉讼,严格而言,是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益,在法律法规赋予诉权的情况下,以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。

  该种诉讼类型是原告资格发展到一定程度的表现。随着法治的发展,在确认行政诉讼原告资格问题上,大致有三种做法:第一,受害人诉讼,即只有行政行为的直接处分对象才能提起行政诉讼;第二,利害关系人诉讼,即凡是受到行政行为影响的人,均可提起行政诉讼;第三,行政公益诉讼,即任何公民、法人或者其他组织,只要不服行政行为,无论是否涉及自身利益,均可提起行政诉讼。

  在立法及司法实践层面上,我国行政诉讼原告资格也呈现一个发展的过程,在行政诉讼法颁布后很长一段时间,在“解释‘法律上的利害关系’时,强调权利义务的增减、得失”。2000年3月8日颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对原告的资格问题作了从宽解释,“法律上的利害关系就不再解释为权利义务的增减、得失。只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响,原则上该个人或组织就具备了原告资格。”可见,新的司法解释只是将原告资格的范围进展到第二种做法,但并没有建立与第三种原告资格做法相呼应的行政公益诉讼。所以,建议我国建立行政公益诉讼,理由如下:

  1、弥补法治漏洞的需要。法治漏洞,即指那些依现行法之基本思想及内在目的,或者法律条文对某些问题应当加以司法统制而实际上没有司法统制的现象。依据现行立法,当行政机关违法授予相对人以某种利益时,如行政机关给不合格的食品加工厂发许可证的行为,实际上就出现了因原告资格空缺而导致的对该违法行政行为的无司法统制的现象。因为违法相对人不会起诉,其他人又没有起诉资格。如果建立行政公益诉讼,赋予一般公众就公共利益提起诉讼的资格,就可以弥补法治漏洞,从而实现司法监督体系覆盖面的完整性。

  2、 增强对公有资产的法律保护力度。这个原因是我国所独有的。从性质上来说,我国存在大量的公有资产(国有资产、集体所有财产)。在实际生活中侵犯公有资产权益的行为时有发生。这些侵犯公有资产权益的违法行为,除非该违法行为同时侵犯了特定当事人的合法权益,直接利害关系人得以起诉以外,法院对其没有审判权,而只能由行政执法部门检查处理,如果行政机关不予查处,违法人就能逍遥法外。同样如果一般有正义感的民众没有行政起诉权,行政机关的违法行政也将成为司法监督的盲区。既然国有资产在性质上是全社会每个人利益的集合,为什么不可以建立一种公益诉讼,以实现对国家、集体所有资产的保护和对社会经济秩序的维护呢!

  3、 实践发展的需要。为实现公益,就无关自己利益之事提起诉讼,被有些学者称为“绝对公益维权”。其中有些个人的“绝对公益维权”行为已经引起广大民众的关注,1998年“王日忠状告税务局不履行法定职责案”,是我国首例个税举报人向行政部门举报个人偷税案未果的情况下向法院提起行政诉讼的案件。其中原告要求被告继续履行对他人的稽查义务的诉讼请求,开了公益维权的先河。希望这些公益维权者关心国计民生的可贵的公益心不会因为立法的滞后性而被司法冷置。

  综上,有必要在我国尽快建立行政公益诉讼制度,允许那些没有利害关系的人能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼。结合其他国家的经验和我国的实际,笔者认为,我国建立行政公益诉讼制度,以下几点需要考虑:

  1、提起公益诉讼的条件。提起公益诉讼应当具备以下几个条件:第一,行政主体的作为或不作为行为使国家或公众的利益受到损害。例如,行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照、违法发放抚恤金和其他社会福利,在公共利益遭受损失的情况下,拒不履行保护社会公共利益和国家利益的法定职责等均可能导致公共利益受损。第二,提起公益诉讼一般情况下须由代表公共利益的国家检察机关和社会公共团体和组织提起。第三,提起公益诉讼须要有法律的特别规定。除非法律有明确规定,一般情况下并非任何人都有权提起此类诉讼。因为诉讼活动是国家有限的司法资源,是一种有成本的活动。如果允许任何人随时可以提起公益诉讼,就有可能引发“捣蛋者诉讼”,浪费司法资源。为了有效监督和制约损害公共利益的行政违法行为,同时节约有限的诉讼资源,必须由法律特别规定公益诉讼的范围和种类。 

  2、公益诉讼的原告资格。基于诉讼经济和防止滥用诉权的考虑,应当原则上只允许检察机关和相关的公益性社会组织有权提起公益诉讼。检察机关采取依职权或通过由普通公民向检察机关检举、告发的形式,决定是否提起公益诉讼;公益性社会团体及某些自治性组织,根据其管理职能组织性质、原则等对行政机关侵害社会公共利益的行为决定是否起诉。因为某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者地位,如消费者、残疾人等,更有赖于其所属社团的维护。当然,行业协会对行政机关所做出的明显损害该行业执业人员利益的行为也可以起诉;另外,特殊情况或紧急情况下应当允许公民个人作为原告主体提起诉讼,但须经人民法院审查认可,把防止滥用诉权的职责交由人民法院行驶,这样既可防止诉权的滥用,又能及时、有效地保护公共利益。 

  3、公益诉讼的适用范围。行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要,其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议。因此应当包括以下几种情况:第一,行政机关不主动履行法定职责,损害社会公共利益而无人起诉。第二,只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。如果将这类案件纳入公益诉讼案件的范围,由特定机关向法院提起诉讼,将会使违法行政得以及时纠正。第三,受害人为不特定多数人的具体行政行为。

  4、行政公益诉讼的审判和诉讼费用的承担。行政公益诉讼在审理程序上与私法诉讼一样,并无多大差异,可以在行政诉讼法中作出普遍规定,或直接援用私益诉讼的审理程序。在判决方式上,行政私益诉讼的六种判决方式(维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决)尚可以应付,不需要另设判决方式。在诉讼费用承担上,我国一向采用败诉人承担诉讼费用的原则。同时我们应该注意到这样一点,即行政公益诉讼的建立是为了开辟一条普通民众督促政府执法的途径,其性质富有浓厚的公益色彩。在诉讼费用及其他合理开支的承担上应该与一般私益诉讼有所不同。笔者认为,这一点可以参考我国台湾地区的做法,规定法院可依职权判令被告支付适当费用给有具体贡献的原告。此处有具体贡献的原告并不限于胜诉的原告。

  总之,我国应该早日建立行政公益诉讼制度,以调动公民参与监督执法的积极性。

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