论非诉行政案件执行中的听证制度

论非诉行政案件执行中的听证制度缩略图

非诉行政案件执行是指人民法院依照法律、法规的规定,根据行政机关和拥有国家行政职权的组织的申请,以说服教育的方式或采取强制措施促使行政相对人履行已经发生法律效力的行政行为所确定的义务的司法活动。1989年自行政诉讼法实施以来,人民法院审查执行大量非诉行政案件,维护了政府的权威,保护了当事人的合法权益。但在审查过程中也存在一些问题,例如对审查的规定过于原则,操作性不强等。听证制度自1996年首次引入行政处罚领域以来,我国已相继在《价格法》、《立法法》、《政府价格决策听证暂行办法》等法律规范中规定了此项制度。据悉正在制定中的行政许可法规定了行政许可管理领域的听证会制度。总之,听证制度的扩大适用符合WTO透明度原则的要求,有利于保护公民的权利,促进行政机关依法行政,规范行政行为。因此,应将听证制度引入非诉行政案件执行中来。

  一、非诉行政案件执行中听证的必要性

  听证制度是我国从国外移植过来的一项法律制度,是一种非常正式听取当事人意见的形式,将听证制度引入司法领域具有重要的意义。

  (一)从程序角度。举行听证制度是说明理由制度在司法程序过程中的具体运用。对于一个程序过程来说,说明理由制度是一项基本要求,是法律程序体现正义的必要条件之一。一个提供了理由的决定固然未必是准确或体现了正义的,但没有任何理由加以支持的决定仅仅从形式上看就是令人难以接受的。换言之,由于这样的决定问题更容易与恣意和专断相联系,其正当性将不可避免地受到质疑。因此,说明理由是保障程序理性的手段之一。

  (二)从被申请执行人(即行政相对人)角度。首先,可以增强人们对决定合理性的信心,可使人们增强对决定的信服程度;其次,对于那些对决定不满而准备提起申诉的当事人来说,可以使他们认真考虑是否要申诉,以及何种理由申诉;再次,让受到决定的当事人进一步了解决定作出的理由,也意味着对当事人在法律程序中的人格与尊严的尊重;最后,使公众了解行政机关对特定事务在事实上和法律上的见解或态度,从而可以更好地调整自己以后的行为。

  (三)从申请人(即行政主体)角度。对行政主体作出的决定进行听证,意味着其在行使权力,作出决定的过程 ,必须排斥恣意、专断、偏私等因素。因为只有客观、公正的理由才能经得起公开地推敲,才具有说服力和合理性,否则将承担申请不利的法律后果,促使其依法行政。

  (四)从主持人(即人民法院)角度。首先,可以避免对立,有利于化解矛盾;其次,可以减少讼累,降低诉讼成本;再次,充分体现程序公开原则,为实体公正提供重要保障;最后,有利于增强当事人履行的自觉性,提高办案效率。

  二、与行政权力运行阶段的听证程序之间的区别

  行政权力运行阶段的听证程序与非诉行政案件执行过程中的听证程序,是听证制度在不同时间、不同阶段的运作。区别主要表现在以下几个方面。

  (一)性质不同

  行政权力运行阶段的听证程序是一种准司法听证制度。它是在行政机关作出行政处罚前,依当事人的申请举行的。非诉行政案件执行过程中的听证程序是一种司法听证制度,是人民法院在审查行政机关据以申请人民法院强制执行的生效决定是否合法的过程中进行的。

  (二)主持人不同

  行政权力运行阶段的听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员主持。由于主持人是行政首长在本机关内指定的,而行政机关实行首长负责制,所以,主持人很难摆脱行政首长的影响独立主持听证,这就有可能可能影响行政决定的公正性。而非诉行政案件执行过程中的听证程序,由人民法院行政庭案件承办人员居中主持,所以更能使当事人信服。

  (三)引起原因不同

  行政权力运行阶段的听证程序,只有在当事人提出申请的情况下,才能引起。非诉行政案件执行过程中的听证程序,则是人民法院对符合听证条件的案件直接依职权进行的。

  三、非诉执行案件中听证制度的适用范围

  考虑到听证程序毕竟是一种耗费财力、人力的程序,有时甚至与司法追求的效率原则相违背,所以并非所有的非诉执行案件都要举行听证制度,只有对被申请人生产、生活有重大影响的案件才须举行听证。这一方面,有利于节约审判资源,提高工作效率;另一方面有利于维护行政机关处罚的稳定性。根据《山东省高级人民法院非诉行政案件执行规范(试用)》第二十九条规定下列案件在执行前应当进行听证。

(一)、拆除房屋或其他建筑物的;

(二)、对公民罚款500元、对法人罚款2000元以上的;

(三)、责令停产、停业的;

(四)、人民法院认为其他应当进行的案件。

  四、非诉执行案件中听证制度的操作程序

  非诉执行案件中听证制度的基本程序结构为听证当事人两相对抗,听证主持人居中裁判,作出初步决定。人民法院在受理须听证的非诉执行案件时,应按照下列程序进行。

(一)、人民法院应在案件受理后10日内研究决定是否进行听证;

(二)、人民法院决定听证的案件,应在案件受理后20日内进行听证;

(三)、在听证3日前,向申请人和被执行人发出听证通知书、通知举行听证的时间、地点;

(四)、听证由行政审判庭法官一人或合议庭全体成员主持;

(五)、举行听证时,由申请人提出被执行人违法的事实证据和法律依据;被执行人进行申辩和质证。

  通过听证,合议庭审查,认为被申请执行的行政行为应予执行的,人民法院应当在立案后30日内作出予以执行的裁定并送达申请人和被执行人。

  经合议庭审查,被申请执行的行政行为有下列情形之一的,人民法院应当在立案后30日内作出不准予执行的裁定:

(一)、行政行为超越职权的;

(二)、行政行为认定违法行为人或义务人错误的;

(三)、明显缺乏事实根据的;

(四)、明显缺乏法律依据的;

(五)、被执行人无履行能力的;

(六)、被执行人履行义务,申请人撤回的;

(七)、其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

  五、听证当事人的权利、义务

  听证程序的设定是通过公开的、为法律所承认的程序,为听证当事人和第三人维护自己的合法权利提供保障,在听证过程中,听证当事人既享有一定的权利又承担一定的义务。该权利和义务是与听证程序的本质联系在一起,都是为了保护听证当事人在听证程序中更好的行使权利。

  (一)听证当事人的权利

  1、提出新证据的权利。

  在听证过程中,听证当事人必然会提出自己对案件的事实、证据和处理意见的看法,而对事实的认定需要依赖证据。因此,当事人必须享有提出新证据的权利。所谓新证据,指在行政机关处罚、处理过程中,应向行政机关提交,但因合理理由未提交而行政机关不准予延期提交的;或提交后行政机关拒收;或提交后未被采信的。

  2、核对听证笔录的权利。

听证笔录是在听证过程中由书记员记载的关于听证过程和听证内容的记录。听证笔录对人民法院作出是否强制执行的裁定有重要的作用,也是后续执行的重要依据。由于环境、设备素质等因素影响,听证笔录不可能做到万无一失,考虑到听证笔录的重要性,一旦听证笔录出现错误,将对当事人极为不利。因此,应该赋予其核对听证笔录的权利。

  3、对听证笔录提出删除、修改和补充的权利。

  该权利是核对听证笔录权的衍生权利,在当事人核对笔录的过程中,如果发现听证笔录确有错误、有所遗漏等情况,可以据此向听证主持人申请对笔录有误部分删除、修改或者补充,经听证主持人审核,认为确有错误,予以更正。需注意的是,提出删除等的内容仅限于当事人发言部分的内容。听证笔录是人民法院对于听证活动全过程的记录,是人民法院审查权行使的产物,当事人认为听证笔录确有错误,可以拒绝签名,或者请求听证主持人对相关的错误内容进行修改,而不能直接自行删除、修改和补充听证笔录。

  4、请求保密的权利。

  对于听证主持人、书记员在听证过程中获取的有关当事人的个人隐私、商业秘密等秘密,当事人有权请求相关人员予以保密。如果发生泄密事件,当事人有权获得救济。

  (二)听证当事人的义务

  实践中,听证当事人在听证过程中,主要承担下列义务。

  1、按照指定时间和地点到场参加听证。

  这一义务是基于司法效率和司法权威的要求,也是基于基本当事人应该对自己的合法权益予以充分重视的要求。倘若当事人无故于指定时间拒不到场参加听证,势必影响人民法院调查案件事实真相,进而影响是否予以强制执行裁定的作出;另一方面,当事人无故迟延参加听证,表明相对人对于自己的权益未能给与充分重视,也是对司法权威的蔑视。如果当事人有此情形,可以直接依据行政机关提供的有关事实材料和证据作出决定;也可采取拘传措施,强制其到场参加听证,而无需另行指定听证时间。

  2、遵守听证程序,服从听证主持人的指挥。

  听证应当有秩序进行,听证参加人和旁听人员,应当遵守以下听证纪律:第一,不喧哗、不吵闹,不得有其他妨碍听证活动的行为;第二,不中途退会,不随意走动;第三,未经允许,不得录音、录像或拍照;第四,发言、提问应当获得听证主持人的同意;第五,不得进行人身攻击。

   六、建议和对策

  实践中,有些法院在执行过程中举行听证,但无论是在法院审查过程中举行听证,还是在执行过程中举行听证,笔者认为,将听证制度引入司法领域应注意以下几个方面的问题。

  第一、充分认识在审查非诉行政案件执行中举行听证的重要性,进一步保护当事人合法权益。非诉行政执行实践中,行政相对人大多是社会弱势群体,面对强大的行政机关,弱者的地位决定了他们在非诉行政案件中诉讼能力的有限性,因而在审查听证时,必须对他们适当降低举证标准。

  第二、坚持严格依法审查。人民法院在审查非诉行政案件过程中,必须坚持严格依法办事。通过举行听证,该裁定不予执行的,就应该裁定不予执行,决不能姑息迁就,损害相对人利益;该予以执行的,裁定限期履行,以维护行政机关执法权威。

  第三、抓紧制定行政程序法。由于现行法律、法规、规章或其他规范性文件对行政程序缺乏规定,人民法院在审查非诉行政案件时对行政机关执法程序难以确定,行政机关对此也不甚明确,容易激化社会矛盾。

  第四、加快司法解释进程。一方面随着行政执法案件大量涌现,行政机关向法院申请强制执行案件不断增加,现行行政诉讼法及司法解释,难以对其调整和规范。实践中,处于无法可依状态。法院在审查非诉行政案件中需要认真总结经验,寻找规律,加强指导。另一方面,非诉行政案件受到社会各方面的关注,最高人民法院应尽快出台司法解释,对非诉行政案件执行的审查程序进行统一规范,以便于司法实践统一遵循。

(作者单位:山东省邹平县人民法院)

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