法国行政司法裁决执行难问题的对策

法国行政司法裁决执行难问题的对策缩略图

要想实现“行政法治”目标,切实保障行政相对人的合法权益,仅由行政法院作出判决还不够,还要保证行政判决能够得到及时、有效的执行。法国同其它国家一样在二十世纪末期受到了行政判决执行难的困扰。

  面对将行政判决执行难归咎于审判双轨制的观点,考斯塔(J.-P. Costa)法官提出下列观点 :司法判决执行难问题并非行政诉讼所特有,民事诉讼的胜诉方也不一定总是能够从判决中得到满意的答复。因为,即便存在各种保证裁决获得执行的手段,如果遇到无清偿能力的债务人,胜诉仍只是讨回了个“说法”而已。另外,公法人享有某些特权,如财产的不可扣押性,在司法判决和行政判决中同样适用。因此,在法国,行政裁决执行难与审判双轨制并无必然的联系。

  法国的行政判决执行经历了以下几个发展阶段。首先是1963年以前的“循环诉讼阶段”。在这一阶段,行政机关与行政法院相互对峙、各不相让。面对行政机关不自觉遵守法院判决的做法,行政法官以撤销行政机关重新作出的行政决定并追究其损害赔偿责任的方式予以“还击”。这样,在法院与行政机关之间上演着令行政相对人苦不堪言的“拉锯战”。这种做法其实是“法治国家”失效的表现。

  从1963年最高行政法院被首次委以“监督执行行政判决”使命开始,法国的行政判决执行进入了第二个发展阶段。1963年1月15日,法国议会通过法律决定在最高行政法院内部设立“报告委员会”,即后来的“报告、研究组”,专门负责监督行政判决的执行工作。1963-1980年间,该委员会适度地但却有效扮演着说服者而非强制者的角色。它凭借着自身的和最高行政法院的权威性说服行政机关及时地履行行政法院判决确定的义务。同时它还起到判决执行顾问的作用:事实上,行政机关不执行行政判决的原因很复杂,并非总是简单的恶意,有时可能是因为法律体制或财政体制上缺陷造成的,有时又是因为判决在执行中确实遇到不可克服的困难。正因如此,与1963年1月15日法律相配合,1963年7月30日命令除了允许行政相对人向该委员会请求协助执行判决外还规定赋有执行判决义务的行政机关可以向该委员会请求进一步明晰、说明判决执行内容。从统计数字上看,这一时期请求执行行政判决的申请急剧增长,表现为1963-1964年度仅为24件,而1980-1981年度则为374件。与此同时,行政机关要求进一步明晰和解释执行内容的请求也与日俱增。随着两类申请数量的增多,有人甚至开始对行政判决的性质,或者说其法律效力产生怀疑;行政机关甚至趋向于认为司法裁决本身并不具有执行力,只要胜诉方不申请执行,它就可以不执行判决。另外,这一时期行政判决执行方面的另一大缺陷是执行期限过长。也正是因为上述两点理由,立法机关决定在1963年法律基础上加大司法改革力度,通过了1980年7月16日法律,并辅以1981年 5月12日命令。1980年的这部法律设立了第二个程序,它与1963年法律设立的申请执行程序相比具有更大的强制性,也因此显得更加有效。具体体现在规定了强制划拨、强制支付等财政措施以及对无视这些规定的财务单位、人员实施纪律处罚的规定。另外,1980年的这部法律还规定了百分之五的滞纳金制度。即,国家和地方行政团体被强制在合理期限内履行判决规定的义务,否则将缴付额外的数额。这也是法国历史上立法机关首次赋予最高行政法院以强制公法人和负责管理公共服务事业的私法人执行行政判决的延期履行罚款(astreinte)手段。1981-1995年间,向报告、研究组提出的申请延期履行判决罚款的案件有1400件之多,平均每年近100件。报告、研究组的工作量因此而激增,以致于需要增派人员,甚至设立组长助理,以专门负责判决执行工作。但是,这些行政措施并未产生预期的效果,由于工作负担日益加重,申请迟延履行罚款经常是无果而终或者过迟地产生效果。可以这样说,迟延履行罚款制度实际起到了一定的威慑作用,它迫使行政机关结束以往那种因对判决无所畏惧而消极抵抗的做法。

  这种将迟延履行罚款作为最后手段的制度设计模式在很大程度上也说明了为什么最高行政法院真正作出的罚款裁决数量极少 。绝大多数的迟延履行罚款申诉都是以驳回诉讼请求或撤销案件而告终,原因是经过一段时间后,行政机关最终还是能够履行判决。

  由于1963年起采取的一系列措施收效欠佳,法国议会于1995年2月8日通过第95-125号法律赋予了行政法官新的权力,以强化行政判决的实际执行效果,从而开始了行政判决执行改革的第三个发展阶段。

  该法律首先将原来由最高行政法院报告、研究组和诉讼组行使的在行政判决执行方面的监督和保障权力分散到地方行政法庭和行政上诉法院。从此,行政诉讼的胜诉方可以通过提起简易申诉或延期罚款诉讼向作出判决的行政法庭直接请求执行判决。同样,上诉行政法院负责执行由本法院作出的判决和上诉到该院的行政法庭初审裁决。实际上,早在1990年 最高行政法院报告、研究组组长就可以授权行政上诉法院院长负责保证执行由其作出的裁决和由其辖区内的行政法庭作出的判决。但这项权力下放措施呈现出三方面的不足:一是授权具有相当的任意性;二是只适用于执行请求而不适用于罚款诉讼;三是只是将权力下放到行政上诉法院,而不涉及行政法庭。相比之下,1995年法律的改革显现得更为彻底些。其最直接的效果是,从该法律生效后,最高行政法院报告、研究组的工作量减至原来的三分之一。

  法国绝大多数学者认为1995年法律最主要的创新是赋予了最高行政法院和行政上诉法院新的命令权和逾期执行行政判决罚款权。对于行政法院是否真正因为该法律而获得新的权力,有学者认为,虽然从理论和审判实践两方面看行政法院都有权向私人发布命令甚至判决逾期罚款,但是1872年以来形成的行政判例表明行政法庭被严格禁止对行政机关采取类似的措施。对于此种现象,考斯塔法官认为,之所以形成这样的判例,完全是行政法院自律的结果。在保留审判权时期,由于最高行政法院享有广泛的司法权,所以它不仅享有判决执行命令权和变更权,而且总是毫不犹豫地加以运用。进入委任审判权时期,一方面由于行政审判与实际行政相分离导致行政法院获得了相对独立的地位,另一方面由于整个学术界都倾向于严格禁止行政法院拥有命令权和替代权,所以,行政法院“自缚手脚”,产生了这种貌似悖论的结果。

  由于行政法院坚持认为只有法律才能解除此种“禁令”,所以议会只好通过立法形式明确赋予各级行政法院针对行政机关的命令权。1995年的这部法律除了规定“行政机关拒不执行最终裁决的,利害关系人有权请求原判法院负责执行,必要时可采用逾期履行罚款的办法”外,还规定“当行政法院裁决要求行政主体只能按照既定方向采取措施或重新作出行政决定时,若相关机构不作为或迟延作为,行政上诉法院和最高行政法院则可以强制行政机关采取措施或在一定期限内重新作出决定,必要时可运用罚款”。前者规定了“逾期履行罚款权”,后者明确赋予了对行政机关的“命令权”。 实践表明行政相对人及其律师经常运用1995年这部法律引入的新机制迫使行政机关切实履行在公务员个人地位和外国人居留许可方面的行政司法裁决。由此可见,1995的这部法律已不是1980年开始的一系列改革措施的简单延续,而是关系到法国行政法院--行政机关格局的一场小规模的革命。

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